社區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及問題研究

汪連新+莊金花+歐陽婷+吳悠

[摘要]人口老齡化是中國社會不可扭轉的趨勢，其特征是老齡化的速度快、基數(shù)大，同時伴隨高齡化，中國政府出臺一系列舉措應對人口老齡化挑戰(zhàn)，其中構建養(yǎng)老服務制度是其核心環(huán)節(jié)，民政部提出構建“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為支撐”的老年服務體系。社區(qū)養(yǎng)老服務是老年人在熟悉的環(huán)境里頤養(yǎng)天年，是多數(shù)老年人愿意選擇的養(yǎng)老方式。調查顯示，社區(qū)養(yǎng)老服務仍存在諸多問題，如社區(qū)醫(yī)療服務不足、基礎設施不完善、社區(qū)老年文化活動欠豐富。在解析這些現(xiàn)狀問題根源的基礎上，提出明確政府責任、激勵社會組織參與、培養(yǎng)專業(yè)人才、完善基礎設施、加快社區(qū)“醫(yī)養(yǎng)”結合建設等相關的政策建議。

[關鍵詞]社區(qū)養(yǎng)老服務；現(xiàn)狀問題；實證研究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705081

1987年年初，民政部首次提出了“社區(qū)服務”的概念；2000年，中共中央、國務院提出“要加強社區(qū)建設，依托社區(qū)發(fā)展老年服務業(yè)，進一步完善社區(qū)為老年人服務的功能”，民政部“十三五”養(yǎng)老服務規(guī)劃，提出“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充”的養(yǎng)老服務體系。社區(qū)老年服務是一種由家庭、近鄰、社區(qū)所組成的綜合性的支持老年人社會生活的服務，能夠使老年人不脫離他所生活和熟悉的社區(qū)，在社區(qū)內接受服務，滿足各種需求，這是一種將家庭照顧和社會服務相結合的新模式。

人口老齡化是中國社會面臨的重大挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)顯示，從2001年開始，我國平均每年增加老年人口596萬人，年均增長328%，是總人口年均066%的增長速度的6倍多。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2015年年底，我國老年人占總人口比重達到161%，老年人口總數(shù)212億人，超過歐洲總人數(shù)之和。預計到2050年，我國老年人口總量將超過4億人，老齡化占比達到30%以上。國家老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出：大力發(fā)展社區(qū)照料服務。把日間照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社區(qū)養(yǎng)老服務中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，納入小區(qū)配套建設規(guī)劃，本著就近、便利和實用的原則，開展全托、日托、臨托等多種形式的老年社區(qū)照料服務。

1社區(qū)養(yǎng)老服務及優(yōu)勢

11社區(qū)養(yǎng)老服務

社區(qū)養(yǎng)老模式是在應對老齡化趨勢日益嚴重的現(xiàn)實條件下，我國老年服務的趨勢之一，也是符合我國傳統(tǒng)文化的重要養(yǎng)老方式之一。因為如今社會的節(jié)奏越來越快，子女在外就業(yè)壓力比較大，沒有更多的時間和精力照顧家里的老人。因此，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的方式失去現(xiàn)實意義，社區(qū)養(yǎng)老使老年人在家里，既可以享受社區(qū)提供的社會服務，又可以享受溫馨幸福的家庭照顧，社區(qū)養(yǎng)老方式是大多數(shù)老年人比較青睞的養(yǎng)老方式。

12社區(qū)養(yǎng)老服務優(yōu)勢

社區(qū)養(yǎng)老依托于城鎮(zhèn)街道居委會，結合家庭養(yǎng)老，以靈活、有效的方式滿足養(yǎng)老服務需求，是符合我國老年人在家門口養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式。它可以減輕社會養(yǎng)老的負擔，依托社區(qū)養(yǎng)老資源，使老年人實現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標，彌補家庭養(yǎng)老功能弱化的服務需求，社區(qū)養(yǎng)老成為城市養(yǎng)老福利服務的最佳載體，也是英國等國發(fā)達國家積極倡導的養(yǎng)老方式，目前在發(fā)達國家享受社區(qū)養(yǎng)老服務居家養(yǎng)老的老年人占比很高。

2社區(qū)養(yǎng)老服務的問卷調查及分析

21研究調查的設計

本研究采用隨機問卷調查獲得原始數(shù)據(jù)資料，在北京市市內的朝陽區(qū)、海淀區(qū)、東城區(qū)、西城區(qū)分別隨機選擇兩個社區(qū)，每個社區(qū)隨機選擇50位老人進行問卷調查，為保證調查質量，筆者對設計問卷開展試調查，反復修改問卷的問題，同時在問卷統(tǒng)計分析過程中，增加數(shù)據(jù)統(tǒng)計審核和核對環(huán)節(jié)，提高數(shù)據(jù)分析結果的準確性。

22社區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及問題

目前，在養(yǎng)老問題中醫(yī)療問題是被調查者最關心的問題之一。在筆者調查的過程中發(fā)現(xiàn)大部分的老人對社區(qū)醫(yī)療服務高度期待并關注，由數(shù)據(jù)分析可以看出我國的社區(qū)老年服務建設在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面存在著問題。

221老人們對社區(qū)醫(yī)療服務滿意度較低

通過筆者對老年人醫(yī)療服務方面的調查，老年人對社區(qū)的醫(yī)療方面滿意程度，選擇不滿意占比是72%，訪談中關于社區(qū)醫(yī)療問題比較集中（見圖1）在有大病小病都得去醫(yī)院、社區(qū)的醫(yī)療資源差、康復護理服務資源缺少等方面。其中選擇大病小病都得去醫(yī)院的占267%，社區(qū)醫(yī)療資源差的占304%，醫(yī)療是老年人最基本的服務需求，由于社區(qū)的醫(yī)療資源差，缺醫(yī)少藥、老年人無論疾病大小都得去醫(yī)院，給老年人增加了看病治療的難度，也成為社會關注度比較高的問題之一。

222老年人自身最關注的方面是健康

我們在調查和訪談中，問及被調查老人，“您自身最關心的問題是什么？”接近80%的老年人最關注自己的健康防護與醫(yī)療服務問題，老年人對于醫(yī)療服務的需求與年齡、生活條件、健康狀況等有著密不可分的關系，健康狀況越差的老人對醫(yī)療服務的需求就越高，訪談中，大多數(shù)老年人認為社區(qū)衛(wèi)生服務中心醫(yī)療條件不好，服務態(tài)度差，藥品不全，認為存在著服務專業(yè)性不高的問題。高齡老人對于上門看病服務有著更為迫切的需求，90%被調查社區(qū)醫(yī)療工作人員短缺，不能提供老年人上門醫(yī)療服務。家庭簽約醫(yī)生是在醫(yī)療資源充足的現(xiàn)實條件下才能實現(xiàn)的，社區(qū)醫(yī)療資源不足，醫(yī)生護理專業(yè)人員不足，急需加強社區(qū)居家養(yǎng)老醫(yī)療服務專業(yè)化人才隊伍的建設、提供更好的醫(yī)療資源及對老年人提供上門服務。

223社區(qū)老年餐桌服務需求比較高，但供給不足

調查中大部分的老年人都期望社區(qū)午餐提供老年餐桌服務，可以解決子女中午不在家，自己做飯不方便的難題，我們與老人進行訪談交流發(fā)現(xiàn)我們所調查的許多社區(qū)中都沒有提供老年餐桌服務。而被調查的88%的老年人認可老年餐桌服務，很多老人都不愿意自己做飯無奈選擇在外面就餐，社區(qū)中沒有老年餐桌使得即使有需要到就餐點就餐的老年人也不得不選擇到附近飯店定點就餐（14%的獨居老人），有些社區(qū)老年服務的供給項目并沒有真正從老人自身實際需求出發(fā)。

224社區(qū)老年大學學習者需求較多

問卷中關于老年人業(yè)余生活如何安排的問題中，選擇進入老年大學學習的只有一人，訪談中也問及老年人對社區(qū)老年大學學習的興趣，選擇培養(yǎng)書法、繪畫、下棋等愛好的人數(shù)也比較少。有些老人根本沒有聽說過老年大學，社區(qū)對老年大學的開辦少、收費高等都造成了老年人的需求得不到有效地滿足的現(xiàn)狀。俗話說“活到老學到老”，社區(qū)應增設老年大學，讓老人們學習的需求得以滿足。

225社區(qū)養(yǎng)老服務基層設施不完善

筆者根據(jù)問卷調查數(shù)據(jù)顯示，老年人選擇在家養(yǎng)老的占比較高（見圖2）。但是社區(qū)的老年服務基礎設施不完善，不能滿足老年服務的需求。老年人身體素質難免會下降，容易患一些老年病，如高血壓、糖尿病等常見疾病，也有老人腿腳不便、耳聾耳背等，部分老人自理能力較差或是出院需要進行護理。這部分老年人需要得到社區(qū)專門的護理康復中心的服務。但在調查中社區(qū)沒有老年健康護理設施建設，專門的老年護理中心也很少，社區(qū)老年人的無障礙通道設施也不夠完善，很多高齡老人都不能坐輪椅出門。

226社區(qū)老年文化活動組織不力

老年活動的組織者多為社區(qū)居委會或是社區(qū)老年居民，通過與老人的溝通，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)委員會組織老年活動的過程中存在著辦事效率低下、組織活動時組織不夠及時、社區(qū)工作人員服務不到位的問題。各個部門之間不能相互配合提供老年人群體活動所需的財力、物力和人力，因此，難以組織具有一定規(guī)模的老年人休閑活動。

227老年人獨居空巢的比例較高

調查顯示，大部分的老年人（87%）希望親人能陪伴在自己的身邊，但目前的情況是大多數(shù)作為子女的年輕人都忙于工作根本沒有空閑的時間來陪伴老人，導致了許多空巢老人的出現(xiàn)，老人們是需要親人陪伴的，但是現(xiàn)代社會人才流動性高，交通便捷使得工作地點可能距離父母親居住地比較遙遠，居住環(huán)境的改善和生活水平提高，也為老人們獨立居住提供便利，使得空巢家庭在北京、上海等大城市的比例較高。

3社區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及問題的根源解析

31養(yǎng)老服務政策落實不到位

政府頒布的一系列老年服務政策不能徹底貫徹落實，也是由于我們的養(yǎng)老保險制度本身存在碎片化頑癥，給老年服務制度構建形成了障礙，還有一個重要的原因是法律制度的實施缺乏強有力的執(zhí)行保障。如果執(zhí)法人員沒有落實法律條款，就會造成諸如：養(yǎng)老醫(yī)療方面問題以及老年社區(qū)設施不完善問題，其實我國現(xiàn)行有相關的政策法規(guī)條文《關于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》規(guī)定：醫(yī)療衛(wèi)生機構要優(yōu)先為轄區(qū)內65周歲以上常住老年人免費建立健康檔案，每年至少提供1次免費體格檢查和健康指導，開展健康管理服務。定期對老年人進行健康狀況評估，及時發(fā)現(xiàn)健康風險因素，實現(xiàn)老年疾病早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療。為行動不便的老年人提供上門服務，國家鼓勵設立老年病醫(yī)院，并且在沒有條件設立醫(yī)院的地區(qū)，提倡為老年人義診。

調查發(fā)現(xiàn)，超過1/3的老年人對社區(qū)醫(yī)療的設施不滿意，有近50%的老年人期待得到更好的社區(qū)醫(yī)療服務。在我們在對數(shù)位老年人訪談中得知，現(xiàn)在許多社區(qū)實際上并沒有所謂的社區(qū)醫(yī)院，只有簡陋的醫(yī)務室，可以看看感冒或者小扭傷這種小病。要知道，這對于病情復雜的老年人來說是遠遠不夠的。如果不能在老年人住的附近配置比較全面并且優(yōu)質的老年醫(yī)療資源，老年人一旦得了急癥或者突發(fā)疾病，會因路途的遙遠浪費時間從而耽誤病情。為老年人設立方便全面的醫(yī)療資源也是一種人性化的體現(xiàn)。而令我們感到詫異的是，有些社區(qū)不但沒有社區(qū)醫(yī)院，也沒有為老年人建立健康檔案以及每年免費提供一次體格檢查和健康指導。老年人的老年健康問題無人問津，這也暴露了這些社區(qū)對法律法規(guī)的落實力度不夠。

32社區(qū)養(yǎng)老服務的管理體制落后

我們訪談中得知，社區(qū)老年服務管理者的服務意識淡漠。社區(qū)應該為老年人提供一些文藝活動或者外出參觀的機會，關注老年人文化體育的需求，為老年人提供服務和指導，提高老年人科學健身水平。被調查的社區(qū)對這方面的組織卻遠遠不夠，許多活動的開展以及組織存在著空缺，社區(qū)老年文化匱乏。其實大部分的活動比如舞蹈大賽、書法學習和讀報都是由社區(qū)居民自發(fā)地組織。

33社區(qū)老年人口基數(shù)大，服務設施資源稀缺

我國養(yǎng)老體系不完善的原因是政府全資敬老院對于接收老人的范圍不夠大，根據(jù)江蘇省頒布的《關于建立養(yǎng)老服務評估制度的意見》，養(yǎng)老服務評估對象為申請居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老服務、領取養(yǎng)老護理和服務補貼的60周歲以上老年人。評估分5個方面，即對老人的基本情況、經(jīng)濟狀況、居住狀況、能力狀況和養(yǎng)老服務意愿等方面進行評估，以確定老人的失能程度，從而確定補貼的種類、級別以及日后給予的護理類型、享受的優(yōu)惠服務等。我國人口基數(shù)大，老齡化趨勢愈顯，而公立敬老院的名額以及資金條件有限，所以會造成公立敬老院數(shù)量少、基礎設施差等問題。

34老年人的傳統(tǒng)思想對養(yǎng)老模式選擇的影響

老年人更多地趨向于社區(qū)養(yǎng)老或者居家養(yǎng)老。也就是說，老人們更加喜歡在家里與老伴兒、子女生活在一起。這與我們五千年的傳統(tǒng)文化是完全吻合的，在我們的傳統(tǒng)文化中，老人們在自己的生活圈里都以子孫滿堂為榮，覺得身邊有后代繞膝一起度過才是安享晚年的最好方法。所以大部分的老人都會趨向于選擇在家里養(yǎng)老。而且隨著年齡的增加，想在家里養(yǎng)老的老人也越來越多，因為老人的身體狀況會越來越差，這時候他們會越來越期盼跟家里人一起度過，由自己的親人來照顧自己的飲食起居。

4社區(qū)養(yǎng)老服務相關的建議與思考

41調動社會資源，全員參與老年服務

發(fā)達國家的社區(qū)養(yǎng)老政策是執(zhí)行得非常有效的，政府可以為社區(qū)提供多元化的服務，這些服務團體包括志愿者和民間團體。日本的養(yǎng)老服務機構分為三種：民辦的、政府主辦的以及政府和民間合辦的。政府一方面鼓勵民辦機構及社會大眾積極參與到服務中來，讓大家的參與度與行業(yè)業(yè)績掛鉤；另一方面也鼓勵在校大學生參與這種社會活動，而且這種做義工的時間長短直接跟獎學金等掛鉤。這樣一來，政府不僅達到了解決社區(qū)養(yǎng)老的問題的目的，而且還大大地降低了成本。我國也可以效仿這種方式，讓社會各界人士都參與進來，政策一定要制定完善，強有力地調動起大家的積極性，對積極參加這種活動的人一定要實行獎勵，確定好硬性獎勵指標。老人需要的社區(qū)養(yǎng)老服務項目見圖3。

42完善社區(qū)老年服務的基礎設施

中國現(xiàn)在的社區(qū)缺少很基本的一些服務，例如老人的健康檔案和每年一次的健康體檢。政策雖然下來了，但是監(jiān)管執(zhí)行的人卻沒有，這樣就會導致很多人不會盡心盡力去做。因此，國家一定要在政策制定下來之后，分配人員跟蹤后來一系列的執(zhí)行情況。我們建議可以在每個社區(qū)里面設一個監(jiān)督管理部門，這些部門的工作人員可以由退休在家的老人組成，他們負責監(jiān)督社區(qū)居委會服務的情況。再建立投訴服務點，通過獎罰來督促社區(qū)工作者的工作是否做到位。但是，這其中有一個最重要的問題就是資金，國家下?lián)艿馁Y金是否能順利到達每個社區(qū)呢？沒有足夠的資金，這些基礎設施肯定沒有辦法建設。這就需要國家公開透明的款項分配，財政撥款下來，做好每個社區(qū)的分配工作之后，應該公開透明地在網(wǎng)站上進行公示，嚴格控制每一個環(huán)節(jié)，不能讓一環(huán)節(jié)上有模糊不清的賬務發(fā)生，確保社區(qū)各項服務設施的完善。

43增強社區(qū)醫(yī)療服務和老年保健康復的能力

國家應該大力培養(yǎng)全科醫(yī)生，多在社區(qū)醫(yī)院設置一些醫(yī)術較好的全科醫(yī)生，老人們看小病就不用費勁去大醫(yī)院排隊掛號，不用再浪費時間。另外，每個城市的各大醫(yī)院應該與社區(qū)形成合作關系，備足社區(qū)的藥品，滿足大家的需求，而且，我們國家也可以效仿韓國，醫(yī)院里面的全科醫(yī)生應該每周末去社區(qū)診所坐診，幫助大家解決一些疑難雜癥，而醫(yī)生是否坐診社區(qū)應該與醫(yī)生的各項福利和工資待遇掛鉤，做好懲罰獎勵機制。全方位地解決社區(qū)診所藥品不足、看病不方便的問題，讓老人能在家安享晚年，也能促進我國的醫(yī)患關系的發(fā)展。

44發(fā)揮傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老服務，宣揚敬孝文化

從調查過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，很多老人都是跟老伴兒居住或者是個人居住，這對年齡較大的老人來說是很不合理的，如果出現(xiàn)急病，很難應對；而且有的老人行動不便，無法正常照料自己的生活起居。除此之外，老人隨著年齡的增大，更需要的是來自家人的陪伴，這樣才能晚年幸福。所以，應該多宣傳一些公益廣告，全社會形成尊老愛老的社會風尚。

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[基金項目]本研究是國家社會科學基金項目“社區(qū)養(yǎng)老服務‘醫(yī)養(yǎng)護一體化路徑研究”（項目編號：16BSHE126）及國家級大學生創(chuàng)新科研項目“人口老齡化背景下我國老年保障現(xiàn)狀及問題實證研究”（項目編號：201611149027）的階段性成果。

[作者簡介]汪連新，管理學博士，中華女子學院金融系副教授，課題指導老師。研究方向：養(yǎng)老服務。莊金花、歐陽婷、吳悠，中華女子學院金融系金融學專業(yè)2014級本科生，課題組成員。