污泥處理處置行業政策研究

閆旭+甄茜+蔡婕+鄧海文

[摘要]隨著城鎮人口生活水平的提高，用水量和污水量都呈上升趨勢，污水處理設施不斷普及和完善。污泥作為污水處理的產物，產量連年增加。同時，我國長期“重水輕泥”的國情，導致污泥存量大，污泥處理率低。面對這些情況，國家出臺了一系列政策，為行業發展指明了方向。同時PPP模式的興起受到行業廣泛關注，有望對污泥行業發展起到較大的推動作用。

[關鍵詞]污泥；處理處置；行業政策研究；PPP模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705106

1污泥行業概述

11污泥概述

污泥，是指污水處理廠在污水處理過程中產生的含水率不同的半固態或固態物質，是污水處理無法避免的“副產品”。如下圖所示，污泥產生于污水處理的多個環節。污泥中含有病原體、蟲卵、重金屬和持久性有機污染物等有毒有害物質，未經有效處理處置，極易對地下水、土壤等造成二次污染。然而經過恰當處理，污泥又可以作為肥料、建材等資源循環利用。

12污泥行業現狀

隨著污水處理廠在全國范圍內的加速覆蓋，污水處理量連年增長，污泥產量逐年提升。我國污泥無害化處置率仍處于較低水平，污泥處理設施尚不健全，己建成設施的處理水平良莠不齊，積存的污泥量大。部分地區直接對污泥進行簡單脫水干化后堆肥或填埋，未對污染物、病原體和重金屬進行處理，造成巨大的生態污染破壞隱患，還可能在運輸填埋過程中發生爆炸等事故，污泥處理處置面臨巨大壓力。

2污泥處理處置國家政策

21政策監管及導向

2015年“十三五”規劃出臺，指出大氣、污水、污泥的治理是今后國內環保處理的三個主攻方向。在出臺的“十三五”相關政策的推動下，環保重要性大幅提升。如下表所示，“十三五”規劃中明確了污泥處理處置目標、任務與布局，建立完善了污泥穩定化與無害化的相關標準，并闡明了要加強監管與激勵機制，全面地為我國未來五年的污泥處理處置工作做出了重要布局。

同年由國務院頒布的《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”），也明確了現有污泥處理處置設施與地級及以上城市污泥無害化處理處置率應達到的目標，預計涉及污泥處理處置的政策將進一步完善，污泥排放監管將逐漸嚴格，污泥處理處置行業盈利會得到保證。隨著政策完善利好和市場監管等因素的驅動，污泥處理處置行業有望突破瓶頸期，加速發展。

除了以上兩個關鍵政策，從2012年到2016年我國還出臺了涉及污泥處理處置的一系列相關政策。由此，可以看出我國從政策層面對污泥處理處置的不斷重視與對未來五年內提高污泥無害化處理率的堅定決心。近五年其他污泥處理處置相關政策見下表。

22收費及補貼政策

一直以來，污泥處理費的落實是污泥處理處置項目進行的一個難點。目前，隨著水價改革逐步到位，污水處理費將逐漸覆蓋污泥處理成本。針對目前國內污泥處理處置項目（以BOT項目為主），《中國污泥處理處置市場分析報告（2014版）》給出的污泥處理處置全成本區間在150～500元/噸，平均成本為270元/噸，折合到污水處理費中約合02元/噸（按每萬噸水產生7噸含水率80%的污泥）。

2015年1月，發改委、財政部及住建部聯合發布《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》，明確指出2016年年底前，城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于095元，非居民不低于14元；縣城、重點建制鎮原則上每噸應調整至居民不低于085元，非居民不低于12元。2015年10月36城平均污水處理費僅087元/噸，貴州、黑龍江、遼寧等多個地區污水處理費更低，距標準有較大上升空間。

2015年10月，中共中央、國務院發布《關于推進價格機制改革的若干意見》，明確指出：“要合理提高污水收費標準，城鎮污水處理收費標準不應低于污水處理和污泥處置的成本。”隨著國家對環保的重視，除了對污泥處理費的落實，在污泥項目補貼方面，全國各地對污泥處置項目也相繼頒布補助政策，鼓勵污泥處置項目建設，并對運營或項目投資以多種方式實行補助。

以上國家資金政策方面的支持都為污水處理廠污泥處置工作提供了資金條件，讓污泥處理切實得到落實，有望快速打開污泥處置市場。

3PPP模式與污泥處理處置行業

31PPP模式概述

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP的合作模式多種多樣。市政環保行業應用最為廣泛的是BOT模式。

20世紀70年代開始，西方國家通過將國有企業部分出售、全部出售或關閉等方式使存量資產變現，解決了基礎設施建設資金需求迅猛增長與政府財政緊張的矛盾。20世紀90年代公私合作伙伴關系（PPP）這一概念在英國較早出現并得到推廣，繼而在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等西方發達國家得到廣泛應用，并沿用至今。20世紀90年代后，發展中國家的政府也開始從眾多基礎設施領域逐步退出。

我國的PPP初探開始于20世紀80年代末，以外資特許經營類的BOT試點項目為主。2004年，建設部頒布并實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號），將特許經營的概念正式引入市政公用事業，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發起大規模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規、政府規章及政策性文件，用于引導和規范特許經營項目開發。

PPP合作模式有利于政府轉換職能，同時減輕財政負擔。政府方可以由過去的基礎設施和公共服務的提供者變成一個行業監管者、指導者和合作者，在保證工程質量的同時從投資中解放出來。通過引入社會投資人，實現投資主體多元化，充分利用投資人的資金實力和管理水平為公眾提供更好的服務。它還能合理分配各方風險；節省項目投資，降低工程費用；引進競爭機制，提高公共服務水平和效率；整合資源，實現優勢互補。

32PPP模式對污泥行業的影響

2013年以后，我國PPP模式的制度化建設提上議事日程，頒布了一系列政策、法規。PPP模式在中國尚處于起步階段，未來有較大增長空間，隨著一系列頂層設計的逐步推進，我國有望形成由法律法規、管理機構、操作指引、標準化工具和專業培訓構成的相對完整的PPP政策框架。污泥行業上下游關系見下圖。

污泥行業作為污水處理行業的下游產業，與污水行業具有很多共同的特性。相比現在發展較為成熟的污水處理行業，污泥行業尚處于起步階段。由于兩個行業具有極強的相似性和相關性，污泥行業的發展歷程必定與污水行業具有一定的重復性。經財政部PPP中心2016年3月末公布的季報顯示，市政行業PPP項目（季報統計范圍內）居于所有行業的榜首，三月末比一月末新增的項目數占比超過85%，其中增長最多的是污水處理項目。

在財政部PPP項目名錄中，涉及水務領域的項目有722多個，占比為185%，污泥單獨處理處置項目共有24個。目前，財政部正在與住建部、環保部、水利部等加快遴選第三批PPP示范項目。其中，水務項目將占有重要的一席之地。這表明國家治理污水污泥問題的決心和對于社會資本參與污水、污泥行業的鼓勵。而未來，對于污泥處理處置行業，相對高額的投資成本、高技術壁壘和專業的運營管理的要求會迫使政府越來越廣泛地引入PPP的合作模式來滿足積壓多年、數量龐大的污泥處理處置市場需求。

另外，對社會資本來說，企業參與PPP項目的收益較為穩定，且回報期限長、能鎖定未來收益，對于追求穩健收益的長期投資者而言是較為理想的投資標的。PPP模式給企業帶來更多的市場訂單和發展機遇，社會資本的積極參與無疑會增加產業熱度，從而促進技術改良、收費制度完善、打通下游產品出路，形成產業良性循環。

4結論

面對污泥處理處置的巨大壓力，國家已經出臺了眾多政策推動行業的發展、加強市場的監督。對于資金問題，政府也在收費機制上有所突破，由此直接激發行業的參與熱情。運作模式方面，作為公共事業的污泥處理處置行業，在PPP模式應用中的表現值得期待。PPP模式已經逐步走向政策、制度完善，但仍待相關成功案例為污泥行業領路。

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[作者簡介]閆旭（1995—），女，漢族，黑龍江大慶人，北京化工大學，本科。研究方向：固體廢物與資源化；甄茜（1993—），女，漢族，河北保定人，碩士。研究方向：固體廢物與資源化。