基于全面推進依法治國的基層法治政府建設研究

嚴雄飛+吳林

[摘要]我國正處于社會轉型期和全面深化改革的關鍵時期，黨的十八屆四中全會為建設法治政府提出了新的要求。文章基于全面推進依法治國的戰略目標，對照基層法治政府建設的基本要求，通過分析，認為基層法治政府建設存在著基層政府權責不明確，執法規范化水平不高，決策科學化和民主化水平不高，公務人員法律意識和法治觀念淡薄等問題，提出推行基層法治政府權力清單制度、健全行政裁量基準制度、開展法治宣傳教育、重點加強公務人員的法治意識等推進基層法治政府建設的對策。

[關鍵詞] 全面推進依法治國；法治政府；基層法治政府

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705113

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全會提出了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。要求“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[1]。基層政府是國家政權結構中重要層級，是建設法治政府的重要環節。文章基于全面推進依法治國，分析基層法治政府建設所面臨的困境，并提出基層法治政府建設的對策。

1基層法治政府的基本內涵

根據我國相關法律規定，基層政權是指鄉、鎮、民族鄉人民代表大會和人民政府以及市（不設區的市）、市轄區人民代表大會和人民政府，是為實現國家職能依法在基層行政區域內設立的國家機關及其所行使的權力的統一體。顧名思義，基層法治政府即運用法治思維和法治方式，依據憲法和法律行使政府職能，維護公民權益的基層政府。

古希臘著名的政治學家亞里士多德最早對法治政府理念進行了系統論述。在《政治學》一書中，他對“法治”的意義進行了闡述。即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。他在批判繼承柏拉圖“哲學王統治”的基礎上，認為人的本性是有感情的，會導致偏見，而法律是無感情、明確的，提出了“法治應當優于一人之治”的思想。隨后，中外學者對“法治政府”內涵的探討也一直未中斷，近現代我國學者對“法治政府”的內涵都尚未達成普遍共識。

有的學者認為“法治政府的核心內涵是政府必須嚴格按照法律規定的權限和程序行使權力，規范和保障公共權力的有效運行是法治政府建設的關鍵主題”。有的學者認同“法治政府是按照法治原則運行的政府，要求各級人民政府將決策、執行、監督的整個權力運行過程都納入法治化軌道”。而有的學者認為“法治政府就是依法行政的政府，‘服務政府與‘法治政府同義，是社會學的表述；‘有限政府與‘法治政府同義，是政治學的表述”。總的來說，法治政府應是指政府嚴格按照法律規定和法治原則運行，依法行使公共權力，有效提供公共服務的政府治理模式，法治政府的本質是以人為本，核心是依法行政。

依法行政不僅是我國政府深化行政體制改革的基本原則，而且是依法治國的重要環節。2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》。此后，相繼出臺了《關于深化行政管理體制改革的意見》《政府信息公開條例》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》等一系列的規定條例和指導性意見，使各級政府依法行政的能力和水平逐步得到提高，政府治理模式也逐漸由人治向法治轉變。黨的十八屆四中全會提出了建設法治政府明確具體要求，但基層政府權責不明確，執法規范化水平不高，決策科學化和民主化水平不高，公務人員法律意識和法治觀念淡薄等問題仍很突出，與基層法治政府建設的目標要求仍有很大的差距，基層法治政府建設仍面臨許多困境和挑戰。

2我國基層法治政府建設面臨的主要困境

我國正處于社會轉型期和全面深化改革的關鍵時期，社會矛盾和利益沖突不斷凸顯，深化改革牽涉各方利益，我國基層法治政府建設面臨著以下困境。

21基層政府權責不清，事權財權配置不合理

首先，基層政府在很多實際工作方面違背法治政府“權責法定”的要求。基層政府處于自上而下的壓力型政治體制中的底層，常常因為要“對上負責”而處于被動地位，常常被上級政府要求代為執法，在一些不具備行政執法主體資格的領域中“被動”執法，出了問題卻要由基層政府承擔甚至是完全的責任和風險。實行垂直管理的行政執法部門的人權、物權和財權都統一到省里，譬如工商、稅務、質監、司法、國土資源管理等部門。垂直管理部門之間、垂直管理部門與地方之間的行政執法爭議問題長期存在。事權重疊使得基層政府更加被動，更難以依法予以協調和監督，而事權重疊又會導致機構設置“上下對口，左右看齊”，行政機構職責不清、推諉扯皮。

其次，分稅制改革使財力相對集中在中央、省級，而基層政府可支配財力較少而事權較大。自1994年我國實行分稅制改革以來，地方政府稅收收入增加，地方政府可支配的財權也意味著承擔相應的支出責任。長期以來事權劃分不清晰加之一些農牧業稅費的減免，使得中央和省級政府的財力相對集中，而事權被逐級推到基層政府，基層政府可支配財力較少但仍要承擔很大的支出責任。大量的具體支出責任主要落在基層政府身上，使得基層政府易陷入財政困境，導致基層政府“經濟人”角色顯現，政府部門越權干涉微觀經濟活動。對一些公共事業實行行業壟斷、價格壟斷、業務壟斷，政策“打折扣”、費擠稅、亂收費。基層政府事權、財權的不合理配置促使基層政府的經濟職能過寬，公共服務意識淡薄，背離了法治政府“職能科學”的要求。

22基層政府行政執法的規范化程度不高

國務院雖然出臺一系列加強依法行政的規定，規范了基層政府的行政執法行為，促進了基層政府行政執法水平的提高，但離法治政府“執法嚴明”的要求仍有很大的差距。

一是有些基層政府制定的制度法規存在著與憲法、法律精神相違背的地方。一些政府部門出于自身利益而出臺一些行政法規或規章規定，那么難免會出現規章規定之間相互沖突、相互打架的現象。

二是基層政府行政執法體制不健全，機構設置混亂，執法權責不清。這導致選擇性執法、重復執法、多頭執法、執法缺位等問題突出。尤其是一些基層政府行政執法責任心嚴重缺失，憑借政府權威，以“法治”名義，亂收費，隨意罰款，擅自動用公檢法等機關，強征農民土地，對群眾反映突出的問題不聞不問。

三是基層政府行政執法人員責任意識和服務意識淡薄，素質有待提高。不少基層執法人員缺乏系統的專業培訓，在行政執法過程中，執法不規范、不文明現象較為突出。特別是“釣魚執法”、暴力執法極大地損害了黨和政府的形象，引發了不少群體性事件。據統計，從2010年至2013年8月，被新聞媒體公開報道的，規模在100人以上的群體性事件有871起，其中174件是起因于執法不當，約占20%[2]。

23基層政府決策的科學化和民主化水平不高

長期以來，基層政府似乎是貫徹、落實黨和國家的各項路線、方針、政策最基層的一級執行單位。特別是在農村經濟、教育、文化和各項社會事業中，基層政府獨立決策和自主決斷的職能一直被忽視。

首先，鄉鎮一級雖有黨委、人大、政府、紀檢、人民武裝、經濟聯合社六大組織系統，但事實上是一個以黨委為核心的黨政一體化運行的權力結構。鄉鎮重大的決策事項一般由黨政班子聯席會議討論和決定的。鄉鎮黨委書記“一言堂”，使得鄉鎮基層政府的決策具有主觀隨意性。其次，基層政府信息不夠公開，信訪渠道不夠通暢，群眾監督缺乏體制保障，基層政府決策缺乏有效的監督。最后，基層政府決策的責任追究和問責制度尚不健全。對黨政領導干部的問責機制雖已建立，但是終身問責機制尚未真正建立，對于決策失誤的控制程度較低。

基層政府決策的科學化和民主水平不高，使得政府決策的民眾參與度較低，無法真正順乎民意，保障人民的利益，影響了“公開公正”“廉潔高效”的法治政府建設目標的實現。

24基層政府公務人員法律意識和法治觀念淡薄

法治政府是“守法誠信”的政府，不僅要求政府機關和公務人員嚴格“守法”、嚴格依法行使職權，而且要求政府機關和公務人員要“守信用重承諾”，“言必信，行必果”。一般來說，隨著普法教育和民主法治建設的不斷深入，基層公務員的法律意識和法治觀念也會有相應地增強，但一些基層政府尤其是鄉鎮基層政府的公務人員學法、知法、守法、用法的意識和能力不強，法治思維和依法辦事的意識缺乏，導致濫用職權、謀取私利等行為。加之中國封建專制統治思想的影響，一些鄉鎮基層政府的領導干部迷信權力，“人治”思維和“特權”思維較為嚴重。以自己的偏好來執法，以權謀私、徇私枉法的現象頻頻發生，極大地影響了基層政府的公信力和權威。同時，基層政府轄區范圍小，社會關系復雜，礙于親屬、熟人、同事、鄉黨等人情關系、面子問題，在工作中規則意識不強，逾規風氣盛行，助長了基層政府公務人員“有法不依”現象和“人治”思維的泛濫。

3推進我國基層法治政府建設的主要對策

31轉變基層政府職能，推行基層法治政府權力清單制度

《決定》指出要依法全面履行政府職能，推行權力清單制度。權力清單制度是指政府及其相關部門對其所行使的公共權力進行全面梳理，以清單的方式將相關法律法規依據、職權實施的主體和條目以及具體的辦理流程等一一列出，并且向全社會公開、接受社會監督的制度。權力清單制度的目的就是讓公共權力受制度的約束，以此來規范政府的行政權力和行為。“法定職權必須為，法無授權不可為”的權力清單制度有利于更準確地界定基層政府的權力邊界，規范和約束政府權力，解決好政府與市場、社會及各級政府及其部門之間的權力劃分；有利于轉變政府職能，更加注重服務職能，以更好地適應經濟社會發展需求。

基層政府應遵循權責法定的原則，按照“清理、確定、配置、公開、監督”的程序，全面梳理權力，編制權力目錄和運行流程，優化審批流程，制定和公開基層政府權力清單，接受社會監督。同時，權力清單制度應建立有進有出的動態調整機制，對于不符合經濟社會發展和不合實際的權力，應重新評估清理。

2015年3月，中辦、國辦以黨的十八屆四中全會的精神和要求為指導，制定并下發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求及時取消“法無授權”的行政職權，對擬保留的行政職權需進行合法性審查，同時，規定省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要公布權力清單，鄉鎮政府推行權力清單制度工作由各省（自治區、直轄市）結合實際研究確定。

盡管基層政府未被明確要求制定并推行權力清單，但一些基層政府已經率先按照《決定》及相關要求完成了基層行政權力審批制度的改革，譬如：上海楊浦區、成都金堂縣、重慶奉節縣公平鎮等。因此，基層政府不僅要推行權力清單制度，而且要加強對基層政府權力清單運行的監督。

32建立健全行政裁量基準制度，落實行政執法責任制

根據《地方各級人民政府組織法》第59條第3項規定，縣級以上的地方各級人民政府有權“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令”[3]。由此可見，對于上級人民政府的決定和命令，鄉鎮基層政府更多地是被動執行，不能靈活地運用行政裁量權。同時，由于行政自由裁量權的選擇余地較大，較少受到法律的約束，這項行政權利常常被一些行政機關和領導干部濫用，產生顯失公正的行政處罰，易滋生腐敗，也背離了行政裁量權公正合理的本質。因此，基層政府法制部門需要建立健全行政裁量基準制度，以書面形式制定執法指南并且向社會公開。行政裁量基準制度應明確制定主體、制定程序、裁量幅度、行政處罰依據和監督等問題。

基層政府的工作直接關系到黨和國家的政策落實程度及成效，基層政府必須實行行政執法責任制，要堅持嚴格執法、規范執法、公平執法、文明執法。一是要按照法律或政府權力清單，明確行政執法的主體部門和責任，對于食品藥品監管、安全生產、環保、質量監督等關系群眾切實利益的重點領域要加大執法力度，對于各類違法行為也要依法進行懲處；二是要嚴格基層行政執法人員的資格管理和上崗制度，對基層執法人員進行系統的專業培訓；三是要嚴格實行考核獎懲制度，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。對嚴格依法執法成績突出的進行獎勵，對于執法不當或違法執法的行為進行嚴肅懲處，追責問責到底。

33健全依法決策機制，全面推進政務公開

依法決策是依法行政的起點，也是建設法治政府的關鍵。基層政府是我國最基層的行政機關，決策對象直接面向轄區群眾，決策內容相對簡單，決策的作用范圍相對較小，決策的成本和風險也相對較低。因此，基層政府健全依法決策機制相對容易操作和實現。

一是要依法制定規范性文件的行為。規范性文件必須合乎法律、合乎法理，制定規范性文件的程序和權限必須符合法律規定。二是重大行政決策程序更加民主化，重視民眾參與。基層政府可以采取聽證會、座談會、研討會等多種形式充分聽取各方意見，以便對規范性文件或重大行政決策進行充分的調研論證，提高行政決策的科學化和民主化水平。三是對已實施或將實施的規范性文件或政策進行合法性審查。對于不合法或已過時的規范性文件或決策進行修改或廢止，并向社會公開結果。四是建立健全重大決策終身責任追究制度及責任倒查制度。督促基層政府的領導干部科學規范地進行決策，對所做出的決策終身負責，可有效降低決策的隨意性。

《決定》指出要全面推進政務公開，并且確定了政務公開的原則及政務公開的內容。基層政府應加大政務公開的力度，自覺接受群眾的監督。一是依照相關的信息公開條例，予以公開。除了法律規定可以不公開的政務內容不公開外，基層政府的決策、執行情況、辦事流程、行政處罰結果等都應定時及時向社會公開；二是加強電子信息平臺建設。可以通過政府網站、微博、微信等形式進行政務公開，受資金、技術等因素影響，一些鄉鎮政府可以采取開設信息公開欄的方式。

34深入開展法治宣傳教育，重點加強公務人員的法治意識法治文化建設是法治的靈魂，是建設法治政府的內在動力。首先，基層政府應加大法治宣傳教育的力度和深度。法治宣傳教育要堅持創新，注重實效，深入群眾。在一些經濟較落后、信息較閉塞、老齡人居多的鄉鎮，鄉鎮基層政府可采用入戶宣傳、普法晚會等群眾喜聞樂見的方式進行宣傳；在一些經濟較發達、信息更新較快、年輕人較多的地區，基層政府可采取電視節目、微信微博等新媒體方式進行宣傳。法治宣傳教育不僅要傳播法律知識，而且要培養公民的法治精神，自覺遵守法律，不突破規則，不用人情關系影響政府行政行為，營造全民“學法、知法、守法、用法”的社會氛圍。

其次，基層政府應重點加強公務人員的法治意識，尤其是基層領導干部。一是普遍提高基層公務人員的法律素養和法治觀念。嚴格按照規定遴選基層公務人員，有針對性地定期對基層公務人員進行法治意識教育的培訓和考核。二是創新和改革基層公務人員考核和評價體系。注重基層公務人員依法行政的能力，尤其是對基層領導干部的考核，從單一的政績考核到引入法治指標的考核，不僅僅關注單一的經濟發展和GDP增長，而是將基層領導干部運用法治思維和方式推動轄區經濟社會發展的績效計入考核。

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