公共服務合同外包的理論框架、現實障礙與對策

裴欣如+張崇康

[摘要]公共服務合同外包雖在全世界范圍內得到廣泛運用并成為公共管理發展的潮流和趨勢，但在我國公共服務合同外包的實踐中卻存在著如外包法制不完善、政府缺失相應能力、服務外包缺乏充分市場競爭、有能力承擔公共服務的社會組織發展不成熟等諸多障礙。為確保公共服務合同外包順利進行，要加強制度設計，實現公共服務合同外包制度化、法制化；提高政府合同監管能力，構建多元主體監督體系；改善公共服務合同外包的市場機制，降低公共服務供給成本；大力發展社會組織，提高公共服務合同外包的承接能力。

[關鍵詞]政府；公共服務；合同外包

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705119

1引言

20世紀80年代以來，為進一步縮減公共財政開支，提高政府公共服務供給效率，英、美等國家在公共服務改革中率先引入市場競爭機制，將政府本應提供的非核心公共服務以“合同外包”的方式交由社會組織生產。由此，公共服務改革浪潮在全世界范圍內不斷興起，各國紛紛展開了公共服務合同外包實踐。

20世紀90年代以來，我國政府嘗試借鑒新公共管理理論推進公共服務外包實踐，以期借助市場和社會的力量為公眾提供更加高效質優的公共服務。我國公共服務合同外包實踐最早出現在深圳市的環衛服務領域，逐漸延伸到其他地區和領域，合同外包成為政府提供公共服務的新趨勢。然而，在公共服務合同外包實施中存在著許多問題，如缺乏市場競爭、缺少政府監督管理、公共服務效率質量低下以及公眾滿意度不高等。這讓我們不禁思考：推行公共服務合同外包應有什么樣的前提？合同外包對政府能力和市場環境有著怎樣的要求？合同外包在現實中面臨著哪些障礙？面對這些障礙，政府應如何應對？在公共服務合同外包成為政府購買公共服務的主要方式的這一趨勢下，這些都是亟待解決的重要課題。文章在研究公共服務合同外包的現行理論框架的基礎上，分析了公共服務合同外包存在的障礙，進而提出了完善公共服務合同外包的對策，以期更好地推動公共服務合同外包在我國順利進行。

2公共服務合同外包的理論框架

公共服務合同外包能得以廣泛運用并成為公共服務改革的重要趨勢，不僅因其在實踐上能滿足政府對降低服務供給成本和提高供給效率的需求，而且在理論上一些學者也構建了一個看似完善合理的理論框架。傳統公共服務的生產和供給都是由政府完成的，政府既是公共服務安排者又是生產者，這形成了對公共服務的壟斷性供給的局面。然而，由政府壟斷供給的公共服務常常存在服務成本高、服務效率低、服務態度差等一系列問題。因此，支持和倡導公共服務合同外包的學者主張通過引入市場機制來打破公共服務傳統供給局面，將政府的公共服務安排者和生產者角色相分離，實現資源的有效配置和改進公共服務供給質量和效率。公共服務合同外包涉及三個主體，分別是政府（服務安排者）、服務承包商（服務生產者）以及公眾（服務消費者）。如下圖所示，政府在準確把握公眾需求的基礎上，制定政策和服務規劃，明確外包的服務種類、性質和內容，以簽訂合同的方式，向在競爭機制中獲勝的服務承包商外包公共服務，公眾對服務不滿時政府負責處理投訴，政府的角色由公共服務安排者與生產者轉變為公共服務的安排者、規劃者和監督者；服務承包商根據政府的相關政策和要求，以簽訂合同的方式承接公共服務，并按照合同的要求生產以及向公眾提供公共服務；公眾是公共服務的消費者，不僅要向政府充分表達公共服務的需求，也要對承包商提供的公共服務做出評價。如此一來，政府和市場通過發揮各自的優勢以提升和改進公共服務供給的效率和質量，公共服務的供給就形成了政府和市場兩者分工協作、共同參與的格局。公共服務外包理論框架在實踐中常常需要具備兩個重要的條件：精明能干的政府和充分競爭的市場。

21精明能干的政府

在政府公共服務合同外包的理論框架中，政府把公共服務的生產工作交給服務承包商，但這并不意味著政府提供公共服務職責的減輕或轉移。政府雖然不用擔任公共服務供給的親自“劃槳”工作，但是要做好更重要的“掌舵”工作。政府要時刻清楚地知道“外包什么”“外包給誰”“如何外包”等重要問題，在準確把握公眾對公共服務需求的基礎上，合理制定公共服務外包項目，發起外包選擇最好的承包商并監督和評估承包商服務提供工作等。另外，公共服務合同外包決策實施前，政府還需做好一系列的準備工作，如：可行性分析、成本分析、合同規劃與設計、風險預案等，同時要具備合同管理能力，全程監督承包商服務供給績效表現，避免承包商因為利益的驅使和信息不對稱而產生減少生產費用、降低服務質量的機會主義行為。因此，要想公共服務合同外包順利開展，必須有一個精明能干的政府。

22充分競爭的市場

公共服務供給中引入市場機制，原因在于市場機制能夠帶來競爭，競爭能夠促使服務承包商想方設法地滿足顧客需求，降低服務生產成本，提高服務質量，最終實現公共服務供給效率的提高和所需成本的降低。在現有公共服務合同外包的理論框架中，充分的市場競爭成為外包成敗的另一個重要條件。有些學者在合同外包之所以能夠奏效或者成功的理論闡述和解釋時，不自覺地假定了外包將會在充分競爭的市場中進行，他們認為只要政府公共服務外包引入市場機制，就能夠從眾多承包商中挑選出成本最低或質量最優的承包商，進而實現政府改善服務供給質量、降低服務成本的目的。實際上，公共服務外包出去和外包是否能成功是兩回事。因為市場機制不是萬能的，公共服務合同外包不是時時都可以奏效。公共服務合同外包的理論框架見下圖。

3我國公共服務合同外包的現實障礙

公共服務合同外包的現行理論框架看似合理，但在我國公共服務合同外包的實際推行中卻遭遇了諸多障礙。考察和分析我國公共服務在合同外包中存在的障礙，對于提出對策、推進公共服務合同外包順利實施是至關重要的。

31公共服務合同外包法制不健全

我國目前還沒有形成一部專門關于公共服務合同外包的成型法律，這導致服務外包實踐沒有強有力法律保障和依據，各地雖然制定了一些指導性的意見和辦法，但都不規范，隨意性大、效力低，沒有專門法律的規范對于長期發展來說十分不利。公共服務合同外包市政府采購的一部分，外包應該按照政府采購要求開展。但是2003年頒布的《政府采購法》中所列服務采購目錄中關于服務采購的條目，很多沒有把公共服務包含進去。這些都導致《政府采購法》對公共服務合同外包的約束力不強。

32政府缺失相應能力

上述公共服務合同外包的理論框架中我們提到，要使公共服務合同外包順利實施，其中一個條件是精明能干的政府。一個精明能干的政府，必須時刻清楚地明晰：哪些公共服務可以外包？公共服務外包給誰？服務如何外包？現實中政府并不是時刻都能做出英明和正確的選擇，政府是有限理性而非完全理性。此外，政府在公共服務合同外包中還缺乏相應的合同管理和監督能力。例如：由于缺乏專業人員和專項資金預算，政府在公共服務外包合同制定和實施過程中，導致了合同制定缺乏科學性以及合同監管和實施困難。然而，就算是政府擬定了一份好的合同，也選擇了一個好的服務承包商，也不能保證合同外包的最終結果一定是符合預期目標的。這是因為在質量和成本存在競爭關系的情況下，承包商受利益的驅使可能導致過度節約成本行為，帶來服務質量的下降以及其他道德風險問題，這就要求政府必須從頭到尾、從始至終對承包商的行為進行監督和管理。然而，服務外包之后，政府要獲取相關信息、介入服務過程在實施起來比較困難。

33服務外包缺乏充分市場競爭

由于我國公共服務外包實踐起步較晚，而原先我國的公共服務提供都依賴于政府，所以私營部門對于公共服務領域較少涉及，這是導致現今公共服務外包實踐中外包承包商缺乏的主要原因。再者，服務承包商因為其趨利的本性，對于這樣一個利潤率較小的一個行業，興趣也不會太高。這樣的情況就會導致公共服務在外包過程中很難做到充分的市場競爭，大多數情況下是面臨著有限的競爭甚至是沒有競爭的局面。此外，為了應對服務承包商缺乏的情況，很多地方政府把公共服務外包給其培育的社會組織，這實際上是一種“體制內外包”，并非真正的競爭市場外包。沒有充分的市場競爭，政府就不能“貨比三家”選出最好的服務承包商，更不能實現降低服務成本、提高效益的目標。

34有能力承擔公共服務的社會組織發展不成熟

有能力承擔公共服務的社會組織發展不成熟體現在以下三點：一是社會組織缺失。由于長期以來的歷史原因，我國并沒有形成大量的社會組織，并且許多社會組織是依附于政府機構建立和生存的，缺乏真正意義上的獨立發展能力，有能力承擔公共服務的獨立社會組織較少。二是社會組織自身發展不成熟。社會組織專業性、人員力量和管理制度等方面都不完善，部分社會組織沒有健全的內部管理結構，獨立承擔公共服務的能力不強。三是社會組織發展能力不足。大多數社會組織呈現出組織資源短缺、運作機制不完善、服務績效評估缺乏等組織發展能力不足的困境。

4完善我國公共服務合同外包的對策

41加強制度設計，實現公共服務合同外包制度化法制化

加強公共服務合同外包的制度設計，首先，要加快完善現行的《政府采購法》或起草出臺公共服務外包專門法律，實現公共服務合同外包規范化、制度化。其次，要抓緊制定公共服務合同外包目錄、外包流程、服務標準、合同示范文本和績效評估指標，為社會組織承包公共服務提供法律制度的依據。最后，應明確政府與服務承包商的責任界定和權利義務，在公共服務合同外包過程中，不論哪一方公共服務的參與人違反各自責任及義務的規定都應該受到相應的處罰。

42提高政府合同監管能力，構建多元主體監督體系

提高政府合同管理能力，加強對服務承包商所提供服務的管理和監督。設置專門部門和專項資金用于合同起草及日常監督工作，全程監督服務承包商提供公共服務的數量和質量，對外包過程中出現的問題及時糾正，確保外包合同的規范性和可操作性。此外，必須建立購買主體、服務對象和第三方組成的綜合監督評價體系。鼓勵公眾積極參與政府購買公共服務的監管，并且應建立第三方監管制度。第三方監督應在政府與社會組織之外，要充分體現監督的獨立性和公正性。

43改善公共服務合同外包的市場機制，降低公共服務供給成本公共服務合同外包的主要目的是通過市場競爭來降低政府供給成本為公眾提供質優高效的公共服務。因此，政府就必須承擔發展公共服務供給市場、改善市場機制的責任。為增強市場的競爭性，使更多的社會組織能夠成為公共服務合同外包的承接主體，必須健全市場機制。對于公共服務合同外包而言，市場充分競爭除了必須具有一定數量的市場主體即賣方和買方，還必須實現市場交易信息的對稱以及建立全面的公共服務合同外包信息公開制度。

44發展社會組織，提高公共服務合同外包的承接能力

社會組織是承接公共服務合同外包的重要力量，因此政府應大力發展社會組織，為培育和發展社會組織創造良好宏觀環境。首先，推進社會組織準入制度改革。降低社會組織進入門檻，簡化社會組織登記程序和手續。其次，大力培育各類社會組織。給予公益類社會組織必要的財稅、資金、場地的政策支持，保證社會組織的民間性和獨立性。最后，社會組織應完善組織內部治理機制，增強社會組織的透明度，自覺接受政府和社會的監督。

5結論

合同外包是行政改革中重要的制度安排，也是推動政府職能轉變和完善政府治理重要方式。現存的公共服務合同外包理論看似相當完善，但實施中卻存在著許多障礙。實踐證明：并不是所有公共服務合同外包都行之有效，并不是所有的公共服務合同外包都能降低成本提高效率，外包失敗的例子也比比皆是。因此，政府要在“服務外包”的這場潮流中保持清醒的頭腦，要清楚認識到理論雖好，但也要與實際相結合，面對現存問題及時解決，進一步推動我國公共服務合同外包順利進行。

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