以法治思維推動金融消費者保護探究

余潺湲+黃宇

[摘要]金融消費者是我國金融業迅猛發展不可或缺的重要力量，金融消費者權益保護問題成為金融改革的重要課題之一。在金融市場不斷發展的過程中，消費者與金融機構之間的信息不對稱使得消費者在購買金融商品或接收金融服務時處于弱勢地位，金融消費者的權益迫切需要得到法律的保護。因此，以法治思維和法治方式促進金融改革，是當今中國金融業發展的必要路徑和重要保障；運用法治思維推動金融消費者權益保護，是維護市場秩序、保障金融改革不斷深化地重要支撐。

[關鍵詞]金融消費者；法治思維；金融消費者權益保護

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705122

在市場化與全球化發展進程中，金融消費者成為我國金融業迅猛發展不可或缺的重要力量。然而消費者與金融機構之間的信息不對稱使得消費者在購買金融商品或接收金融服務時處于弱勢地位，金融消費者的權益迫切需要得到法律的保護，金融消費者權益保護問題成為金融改革的重要課題之一。黨的十八大以來，依法治國成為健全國家治理體系的重點。習近平總書記強調，要在法治下推進改革，在改革中完善法治，切實做到改革與法治雙輪驅動，共同實現“十三五”規劃目標。參見http：//newsxinhuanetcom/politics/2014-10/28/c_127149050htm，登錄日期：2016年10月23日。以法治思維和法治方式促進金融改革，是當今中國金融業發展的必要路徑和重要保障。運用法治思維推動金融消費者權益保護，也是維護市場秩序、保障金融改革不斷深化的題中應有之義。

1我國金融消費者保護現狀

近幾年來，存款保險制度的出臺、利率市場化的推進，一定程度上維護了金融消費者的資金安全，是我國金融業為適應市場化和全球化發展采取的有效措施。但是，我國在金融消費者權益方面，全國性、專門性立法仍然模糊甚至真空，金融消費者權益保護的法律依據主要是《消費者權益保護法》及銀行業、證券業、保險業等金融行業部門法律法規，核心是為了提高金融市場運行效率、防范金融風險，并沒有對金融消費者這個弱勢群體傾斜保護的立法理念，且各分業領域對消費者權益保護的規則制定和具體內容不盡相同、措施不夠具體，尚不能完全保護金融消費者。

11金融消費者的法律界定

次貸危機后，越來越多的國家和地區開始重視金融消費者權益保護問題。基于不同的經濟制度和社會背景，一些發達國家和地區在法律層面對金融消費者做出界定，在金融產品和服務多樣化、復雜化背景下擴大對金融消費者的保護范圍，加強對金融機構行為的規范。如美國《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（2010）將金融消費者定義為“消費金融產品和服務的自然人或者代表該自然人的經紀人、受托人或代理人”。[1]

目前，在我國還沒有法律對金融消費者這一概念做出具體界定，只有一些散落在部門法律法規、政策指引中的規定。如2013年7月發布的《保險消費者投訴處理管理辦法》第四十三條第二款規定：“本辦法所稱保險消費者，包括投保人、被保險人和受益人。”2013年8月由中國銀監會印發的《銀行業消費者權益保護工作指引》第三條規定：“本指引所稱銀行業消費者是指購買或使用銀行業產品和接受銀行業服務的自然人。”由于沒有統一標準，這些規定難以解決金融消費者領域的普遍問題。

12金融消費者權利設置

2013年10月修訂的《消費者權益保護法》中提出了銀行等金融機構對金融消費者的義務。如該法第18條第2款規定：“賓館、商場、餐館、銀行、機場、車站、港口、影劇院等經營場所的經營者，應當對消費者盡到安全保障義務。”強調了銀行作為經營者對消費者的安全保障義務。但幾乎只有粗線條的敘述，沒有涉及金融機構對消費者的特殊義務。該法所涉及的安全保障義務、格式合同條款的說明義務、對消費者個人信息的保護、公益訴訟等規定都是既適用于一般經營者，也適用于金融服務經營者的法律條文。

目前，我國尚未出臺相關法律對金融消費者的權利進行設置。2015年11月國務院辦公廳印發《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（國辦發〔2015〕81號）首次從國家層面對金融消費者權益保護工作進行部署，要求充分尊重并自覺保障金融消費者的財產安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權、受教育權、受尊重權、信息安全權等八項基本權利，標志著我國金融消費者權益保護工作進入了一個新的階段，但由于該指導意見僅具有指導意義，在實踐中缺乏可操作性。

13金融消費者權益保護機構、執法依據及職責設置

近年來我國“一行三會”紛紛建立起相應的消費者保護機構：人民銀行成立了金融消費者權益保護局，銀監會成立了銀行業消費者權益保護局，證監會成立了投資者保護局，保監會成立了保險消費者權益保護局。

這些保護機構按照各自主體機構發布的管理辦法、內部文件明確各自領域消費者保護工作的職責、工作流程和執法依據，在各自職責范圍內開展工作。如人民銀行發布《中國人民銀行金融消費權益保護局職責》（銀辦發〔2012〕146號），規定了金融消費者權益保護局的六大職責，《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法》（銀辦發〔2013〕107號）對中國人民銀行及其分支機構開展金融消費權益保護工作的機構與職責分工、消費者投訴與處理等方面進行了較為詳細的規定。其設置多是出于維護金融系統穩定和加強金融監管，附屬于監管機構，地位低、獨立性差，加之行業特殊性使得這些保護機構各司其職，協調、協作機制缺位，很難實現對金融消費者權益的保護目標。

14糾紛解決、權益救濟機制

目前我國在金融消費者金融糾紛的解決、權益救濟機制方面還未實現規范化。對金融消費者權益的救濟可分為刑事上的救濟、行政上的救濟和民事上的救濟。刑事責任和行政責任的承擔作為救濟途徑，打擊力度大、威懾力強，但從金融消費者真正的需求來看，對金融商品預期的增值與回報的期待遠勝于對違法者懲罰的盼望，在出現權益受損時，最希望得到的是自身損失的救濟。[2]金融糾紛產生后，金融消費者可以選擇的糾紛解決方式包括溝通、協商、投訴、訴訟、仲裁等。但在實踐中，金融糾紛數量增加、難度大，法律法規不完整，權益救濟程序復雜，處理金融消費者權益救濟問題的人員缺乏專業素養，因此無論是投訴、訴訟、仲裁，給金融消費者帶來的是維權時過高的經濟成本和時間成本，金融消費糾紛解決、權益救濟機制在我國亟待建立。

2以法治思維推動金融消費者保護的意義

法治思維，就是按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式，它要求思維主體崇尚法治、尊重法律，自覺地將法律付諸實踐，運用法律手段來解決問題。[3]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要堅持依法治國，提高運用法治思維的能力，將經濟社會建立在法治的軌道上。江必新切實把經濟社會發展納入法治軌道參見：http：//theorypeoplecomcn/n/2015/1126/c49154-27857414html，登錄日期：2016年10月24日。因此，牢固樹立法治思維、促進金融治理的現代化無疑是全面深化金融改革的關鍵。

運用法治思維推動金融消費者權益保護：一方面，能夠從法律層面促進對金融消費者權益的保護，進一步規范金融機構的經營行為，是改進金融服務、營造和諧金融的必然選擇；另一方面，從法治角度處理金融消費者權益保護這一難題，維護金融市場和金融體系的穩定，是在我國經濟運行進入新常態背景下推動金融業改革的必要路徑和重要保障。

3以法治思維推動金融消費者保護

在金融消費領域，消費者與金融機構的地位比在其他消費領域更加不平等，從經濟實力到掌握信息的能力來看，消費者都處于弱勢地位，加之金融創新不斷推進，消費者利益受損的情況層出不窮。因此，應當以法治思維推動金融消費者保護，將對金融消費者進行保護的理念貫穿于金融消費者權益保護的各個環節，在金融消費者界定、權利設置、保護機構設立等方面建立和完善相關立法，在糾紛解決和救濟方面整合與創新滿足金融消費者權益保護需求的相關機制，在金融消費者教育方面探索具有可操作性的相關體制。

31樹立并強化保護理念，促進金融消費者立法

社會公眾對金融市場的信心是維護金融穩定的重要力量。在我國對金融消費者權益保護的立法中應當樹立對金融消費者權益傾斜保護、專門保護的理念，加強保護金融消費者利益的立場，科學設置金融消費者的權利，強化金融機構的義務與責任，促進金融產品和服務的規范化，督促金融機構履行社會責任。

第一，完善現有相關法律法規，在合適的時機采用專門立法模式。首先，應當進一步完善《消費者權益保護法》的相關內容，盡管2013年10月對該法的修訂已涵蓋金融消費者權益保護的部分內容，但在權利保護、保護機構及其職責、救濟模式等金融消費者權益保護的核心內容上還需要進一步完善。其次，在我國分業經營、分業監管模式下，涉及金融消費者權益保護的規定散落在“一行三會”制定的規章制度中，數量眾多，重疊交叉，甚至容易引起沖突，為實際運用帶來巨大阻礙，因此，有必要協調各行業法律法規沖突，去除矛盾重復的規定，提高立法層次，強化法律法規的規范性和權威性。再次，金融系統是一個龐大、復雜的系統，要改變消費者在金融市場中的弱勢地位，需要深入到金融系統的各個領域，建立和完善各領域立法，如加強金融消費者個人信息保護，制定《個人信息保密法》等。最后，應當在金融全球化發展進程中吸取先進經驗，對我國金融消費者保護的實踐進行總結，結合我國國情和社會主義市場經濟發展狀況，適時制定和頒布專門的《金融消費者權益保護法》，構建以該法為基礎，有關行政法規、規章為主體，其他相關金融法為補充的有機法律體系，形成對金融消費者權益全面性、專門性的保護。

第二，科學設置權利義務，強化金融機構的義務與責任。在實踐中，一些金融機構利用自身優勢地位，在一定程度上對金融消費者的權利進行限制，如金融機構提供的格式合同往往最大限度地減小自身責任，或在營銷高風險金融產品時未向消費者盡到如實告知的義務等，造成許多消費者的經濟損失。因此，在完善金融消費者權益保護立法過程中應當明確金融消費者的知情權、自主選擇權、信息保密權等特殊權利，并對金融機構的經營行為進行規范，強化金融機構的信息披露等義務。

第三，確立金融消費者權益保護機構，設計具體可行的保護制度。在我國目前的分業經營、分業監管的金融監管體制中，人民銀行是重要的宏觀管理部門，承擔著維護金融體系的穩定和防范系統性風險的重要職責。在完善金融消費者權益保護的立法中應當更加明確人民銀行的核心地位和協調作用，形成統一監管模式。我國“一行三會”所建立的消費者保護機構均附屬于監管機構，地位低、獨立性差，協調、協作機制缺位，對此，應當通過立法強化各保護機構的職責，設計具體可行的保護制度，為其提供強有力的執法依據。同時，應當推動行業自律，通過立法明確金融行業協會及金融機構對消費者的重視和具體內部機制的設立，使其成為統一監管的基礎保障。[4]

32改良權益救濟機制，構建合理的糾紛解決制度

金融消費者在權益受侵害時可以采取的措施包括與金融機構協商、投訴、訴訟、仲裁等方式。在金融消費者權益救濟領域，目前，我國還未構建出一套適用于整個金融系統的規則體系。在糾紛解決和救濟機制的探索中，應當正視當前存在的問題，結合實際，構建合理有效、靈活便捷、操作性強的救濟制度，使金融消費者權益受損時能夠得到及時保護。

第一，建立便捷的投訴機制。通過調查可以發現，我國的金融消費者普遍希望可以在合理的時間范圍內以較低成本解決糾紛，而便捷的投訴途徑恰好可以有效地維護金融消費者的權益，保障金融消費者的信心。[5]在我國應當制定較為統一的金融消費者投訴管理制度，并及時公布投訴管理制度的內容，以便金融消費者了解投訴流程，在初始階段化解糾紛。此外，應當要求金融機構加強信息披露，在開展業務之前披露金融消費者維權渠道的相關信息，并在投訴處理機制上進一步完善，充分發揮投訴機制在解決糾紛、權益救濟方面的作用。

第二，積極探索金融仲裁制度。以仲裁方式解決金融糾紛在我國的認知度還較低。金融仲裁具有平等性、快捷性、保密性和權威性等特點，有助于降低金融消費者的訴訟成本和訴訟風險，應用價值極強。同時，作為替代性糾紛解決方式，金融仲裁能夠較好地補充金融審判能力。[6]構建和完善我國金融消費者糾紛解決機制，應當重視金融仲裁的作用，在全國積極實踐運用金融仲裁解決糾紛，對金融仲裁這一糾紛解決方式進行普及和推廣，讓更多金融消費者了解并積極采用這一維權和糾紛解決方式。

第三，推動合理的金融審判機制。基于訴訟的時間成本和經濟成本考慮，金融消費者往往在權益受到侵害時不愿意選擇訴訟方式解決糾紛，放棄這一主張權利的機會。在探索建立合理的金融消費者權益糾紛解決機制中，可以在現有審判制度下，考慮根據金融消費糾紛類型和標的來設計專門的、簡易的訴訟程序，縮短金融糾紛的審結期限，減少訴訟成本。此外，還可以通過專家咨詢與參與、引入專業陪審員等方式，整合優化金融司法資源，切實保護金融消費者的合法權益。

33重視金融消費普法教育，推動形成多元化的金融教育體系金融消費教育是金融消費者權益保護工作的重要內容，良好的金融消費教育體系也有利于金融市場的良性發展。次貸危機爆發后，越來越多的國家和地區將金融教育提升到國家戰略高度，在國民教育的各個階段納入金融知識教育。

由于我國針對金融消費者的教育滯后于快速發展的金融業，在實踐中，部分金融消費者對于自身享有哪些權益、權益受侵害后如何尋求救濟等方面知之甚少，特別是經濟欠發達地區的金融消費者，金融素養亟待提升，金融消費教育刻不容緩。在推動形成金融消費教育體系時，首先，應當制定權威性的金融消費教育規劃，將金融消費教育作為國家教育長遠規劃的核心內容，細化各方職責、工作流程、工作標準和評價機制，突出重點教育內容和教育對象，明確責任追究。其次，應當建立完善教育協調機制，形成政府主導、主體多元的金融消費教育體系，設立國家層面的金融消費教育機構，負責制定政策、組織協調、督促執行，引導各方積極參與金融消費教育，督促金融機構切實履行社會責任，定期、持續、有效地開展金融消費教育。最后，應當積極探索行之有效的金融消費教育方式，在內容和形式上更加靈活多樣，充分利用現代傳媒和網絡手段，使金融消費教育更加貼近大眾生活，滲透到社會生活的方方面面。

參考文獻：

[1]黎金榮后危機時代“金融消費者”的法律界定與立法建議[J].西部論壇，2012，22（4）：97

[2]郭丹，竇玉前金融消費者權利救濟機制研究[J].商業研究，2012（8）：201

[3]劉金祥法治思維的當下意義[N].人民法院報，2014-09-19（10）

[4]王映論金融糾紛多元解決機制對金融消費者之保護[D].北京：對外經濟貿易大學，2012

[5]范衛國我國金融消費糾紛投訴處理機制研究[J].當代經濟管理，2016，38（4）：88

[6]屠鈺婷探究金融消費者權利救濟機制[J].中國商貿，2013（34）：113

[作者簡介]余潺湲（1988—），女，貴州遵義人，遵義醫學院思想政治教育專業碩士研究生。研究方向：思想政治教育；黃宇（1972—），女，貴州遵義人，法學博士，遵義醫學院人文社科學院教授。研究方向：法學，思想政治教育。