慈善超市社會化運營與監管的完善

李振華+董穎

[摘要]慈善超市的運營方式各地都在進行創新，且日趨社會化，政府嘗試采用購買公共服務的模式，逐步交由社會組織進行運營管理。與此同時，隨著《慈善法》的實施，法治日趨嚴格，對慈善超市社會化運營的監管則顯得尤為重要。通過對慈善超市運營及監管現狀的研究分析，查擺在運營及監管上存在的問題，提出社會化運營的改善設想，從法律、財稅、信息公開等維度，建立由政府監管、社會監督、內部治理、獨立機構的監管等形成的一整套監管體系。

[關鍵詞]慈善超市；政府購買服務；《慈善法》；監管

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705125

慈善超市，又稱愛心超市、扶貧超市，是由政府推動指導，社會各界廣泛參與的新時期扶貧濟困的一項慈善項目，是對生活困難者進行救濟，主要是面向低保困難戶和低收入家庭免費發放捐贈物品的救助點。慈善超市已經成為弱勢群體享受政府救助外的一種重要補充。

1慈善超市運營的現狀分析

11慈善超市社會化運營的發展

自2004年9月，民政部下發了《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，各大中城市陸續推廣建立慈善超市。民政部2013年下發了《關于加強和創新慈善超市建設的意見》，一些慈善超市已逐步向社會化方向發展，交給社會組織、居民自治組織或市場主體去運營，鼓勵社會力量通過獨資、租賃、并購、合建等方式參與慈善超市的建設。

12慈善超市的運營現狀及存在的問題

121運營模式及功能實現問題

目前，杭州城區一些慈善超市實現了社會化運營，交由社會組織承接。而下城區起步較早，已經運營了有一年多的時間，主要通過政府購買服務，實現“小政府，大社會”的格局。但從下城區各大慈善超市在前期運營情況來看，喜憂參半。喜的是慈善超市通過社會組織的參與，不再局限于實現原來的供困難群體領用生活用品的功能，通過社會化運作，增加了愛心義賣等增值項目，豐富了慈善活動內容，從“輸血”擴展為“輸血+造血”功能。憂的是社會組織在運營過程中，更多依賴政府的扶持政策，無法更為有效地發揮自身的“造血”功能，各項增值服務在短期內不成氣候。

122登記注冊及雙重管理問題

目前政府對慈善組織的監督管理主要體現在由民政部門負責對慈善組織統一登記注冊，在監督管理上實行登記管理機關和業務主管單位的雙重審核、雙重監管模式。杭州市下城區已降低了社會組織登記門檻，并且實施直接登記，取消前置審批，但是雙重管理體制仍然存在弊端。實際操作上仍然存在思想觀念、監管形式、權責分工上的偏差，有時也會產生監而不管或監管不力的情況。

123法律法規及監督管理問題

如今醞釀已久的《慈善法》已于2016年9月1日起正式實施，其中專門有對慈善監管設立章節，但是各地仍未做出具體的實施方案和典型，監管模式及體系有待進一步建立和完善。

綜上，慈善超市的運營存在諸多問題，構建一套慈善超市的監管體系顯得尤為重要。

2建立和完善慈善超市監管體系

21政府監管

211嚴格實施現行法律法規

原有的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律為慈善事業的發展提供了支持。現如今，《慈善法》的頒布實施更是統領慈善事業進一步健康快速發展。為了更好地實施《慈善法》，必須建立一整套慈善組織監管的法律條例，對現行《慈善法》中涉及監管的條款制定出《實施細則》和《規范條例》，從而健全監管體制，進一步推進慈善事業的發展。

《慈善法》第九十二條規定，縣級以上人民政府民政部門應當依法履行職責，對慈善活動進行監督檢查，對慈善行業組織進行指導。因此對于慈善超市的監管，應制定出日常管理制度、年度檢查制度等。

212完善財稅監管方式

《慈善法》第十二條規定，慈善組織應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監督制度，并接受政府有關部門的監督管理。第十三條規定，慈善組織應當每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務會計報告。第七十二條規定，慈善組織應當每年向社會公開其年度工作報告和財務會計報告。具有公開募捐資格的慈善組織的財務會計報告須經審計。

對于慈善超市，政府財稅部門需要加大監管力度，嚴格做好稅收、審計等工作。一是加大稅收優惠政策，嚴把稅收減免關。稅務機關要對稅收減免申請環節嚴格審查，對慈善活動進行區分，只有真正與慈善目的相關的活動才能享受稅收優惠。對已經獲得免稅資格慈善法人實行嚴格的稅收監督。二是規范慈善超市審計流程，嚴把審計關。審計部門要對慈善超市的財務收支進行審計監督，包括調劑物資、捐贈物資、發放物資、管理費用等。三是加強財務人員的培訓，嚴把財務關。政府部門應對慈善超市的財務人員進行業務培訓，從嚴治財。

22社會監督

《慈善法》第七十二條規定，慈善組織應當向社會公開組織章程和決策、執行、監督機構成員信息以及國務院民政部門要求公開的其他信息。上述信息有重大變更的，慈善組織應當及時向社會公開。第七十三條規定，具有公開募捐資格的慈善組織應當定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。第九十七條規定，國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產以及慈善組織、慈善信托的違法違規行為予以曝光，發揮輿論和社會監督作用。

為了讓慈善超市更健康、更穩健地運營，絕對離不開社會監督。其主要是慈善超市的信息公開、社會公眾的監督以及媒體監督。慈善超市的信息公開不僅包括組織本身的基本信息，還包括慈善募捐情況和慈善項目實施情況、年度工作報告和財務會計報告等。社會公眾是公開募集的主體，在慈善超市開展各類慈善活動時發揮積極的監督作用，對包括慈善活動的規范性、募集資金的使用及去向等進行監督。媒體是信息披露的主力軍，要積極采用新的媒體方式對慈善活動進行宣傳，還要進行過程監督。

23慈善超市內部治理

《慈善法》第十三條規定，慈善組織應當每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務會計報告。報告應當包括年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產的管理使用情況、慈善項目實施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況。第五十六條規定，慈善組織應當合理設計慈善項目，優化實施流程，降低運行成本，提高慈善財產使用效益。慈善組織應當建立項目管理制度，對項目實施情況進行跟蹤監督。

完善慈善超市內部監管，每年做好資金使用計劃及慈善活動方案、提升超市內部運營管理、加強員工培訓、合理設計慈善項目等工作，從組織內部健全運營管理機制。合理使用政府購買服務的資金，并在此基礎上，發揮社會組織本身的社會化優勢，募集更多的慈善物資，用以超市的正常運營。在做好慈善超市的傳統項目外，積極探索所謂“造血”功能項目的發展路徑，一為超市“創收”，將愛心義賣做實做大，逐漸形成規模；二為實現慈善領域中的“反哺”功能做出新的嘗試。

24獨立機構的監管

《慈善法》第九十五條規定民政部門應當建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估，并向社會公布評估結果。第三方獨立評估機構秉著專業性強，制定的評估和審計標準具有較強的科學性，擺脫了監督的隨意性和盲目性，成為慈善組織服從非營利宗旨和進行科學管理的依據。但是第三方評估監督缺乏一定的權威基礎，需要政府對其進行鼓勵和政策扶持。

比如成立慈善超市社會監督委員會，實現對慈善超市接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況實施監督；提出或轉達社會公眾對慈善超市的工作意見和建議；對慈善活動的開展收集公眾意見，并給予效果評價；向民政部門或其他有關部門舉報發現的慈善超市存在的違法、違規行為；根據調查和監督的實際情況，獨立向社會公眾發布年度監督工作報告等。

3慈善超市社會化運營探索

31常規功能實現的探索

探索一：常規功能主要是給困難家庭發放物資，則利用政府購買服務的形式交由超市代管。一種是與社區便利店之類的小型超市聯合，其可以發揮三重作用：一是通過這些便利店發放愛心物品，節省了慈善超市長期以來由政府承擔的租金成本；二是政府購買服務費投入超市，對其進行補貼，以微利為前提保證其正常營業，使困難家庭買到比市場價低廉的生活用品，方便他們的生活；三是政府可以扶持一些小超市，由困難家庭成員來提供服務，為他們提供創收機會。另一種是與各城區有知名度的大型超市合作，設立專區或憑卡憑證以折扣價免費領取物資。考慮大型超市進貨成本相對較低、貨品種類多樣化、超市管理相對規范，從而使慈善超市為困難家庭發放生活物資的功能真正實現社會化。

探索二：政府采用PPP模式，在全市范圍內建設一個慈善調劑物資集散中心，接收廠家直接捐贈或以出廠價募集生活必需品，在各城區、各街道改造慈善超市，形成調劑物資募集和發放的連鎖運營。

32拓展功能實現的探索

探索一：拓展功能如精神慰藉、愛心義賣、捐贈活動等作為一個項目采用政府購買服務形式交由社會組織來實現。

探索二：將一些拓展業務打包由高校社團承接，建立長期合作關系。

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[基金項目]本文系2016年度浙江省民政政策理論研究規劃課題（項目編號：ZMZC201668）相關研究成果。

[作者簡介]李振華（1982—），男，浙江杭州人，信息系統項目管理師。研究方向：項目管理與多媒體技術；董穎（1982—），女，浙江湖州人，經濟師。研究方向：民政管理。