以法治思維破解基層政府維穩(wěn)難題

[摘要]習(xí)近平在中央政法工作會議上的重要講話中明確指出維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)，要求完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。文章深入研究如何以法治思維促進(jìn)和完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機制，如何用法治方式方法破解基層政府面臨的維權(quán)維穩(wěn)難題，具有一定的實踐指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞]維穩(wěn)；維權(quán)；法治思維；《行政訴訟法》

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705129

1基層政府面臨的維穩(wěn)困境及原因分析

近年來，“維穩(wěn)”被稱為基層政府的“頭號難題”。基層政府維穩(wěn)成本連年不斷攀升，卻出現(xiàn)了“越維越不穩(wěn)”的怪圈。這主要是由于：一是老百姓“信上不信下，信訪不信法”；二是解決行政糾紛的道路設(shè)計欠妥。比如傳統(tǒng)的解決行政糾紛有三種道路：復(fù)議、訴訟和信訪。但是在十八屆四中全會之前，老百姓每年的復(fù)議案件8萬件左右，訴訟案件10萬件左右，信訪案件則高達(dá)每年400萬到600萬件。也就是大部分可以通過行政復(fù)議和訴訟來化解的案件一窩蜂地涌向信訪，造成基層政府不堪重負(fù)。

究其原因：一是司法改革之前，老百姓通過行政訴訟解決矛盾的道路不通暢。比如，司法改革之前，舊的《行政訴訟法》規(guī)定了“立案審查制”，也就意味著老百姓有矛盾來告政府了，法院要審查一下能不能告。但遺憾的是，由于司法改革之前法院的人財物都由政府把持，很多可以被立案起訴的案子都被法官人為地?fù)踉诹碎T外，造成了舊《行政訴訟法》立案難的局面。即使民告官的案子立案了，老百姓還可能遭遇審判難的局面，因為舊《行政訴訟法》規(guī)定只能告具體行政行為，并且對其涉及的類型語焉不詳。這樣在實踐中，很多和老百姓利益密切相關(guān)的糾紛比如征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)等矛盾易發(fā)多發(fā)問題不能通過法律途徑得以解決。舊《行政訴訟法》實施時，政府機關(guān)的敗訴率不足 10%，換句話說，就是老百姓打官司，十打九輸。更讓人痛心的是，司法改革之前，即使民告官官司僥幸打贏了，也可能遭遇“執(zhí)行難”的局面，而法院也對此無計可施。這也在很大程度上造成了老百姓“信訪不信法，信上不信下”的惡果。二是司法改革之前，老百姓通過行政復(fù)議解決矛盾的道路不通暢。舊《行政訴訟法》規(guī)定“復(fù)議單被告制”。如果老百姓對行政機關(guān)做出的決定不滿，可以向上一級行政機關(guān)進(jìn)行復(fù)議，如果上一級行政機關(guān)復(fù)議改變了該行政決定，老百姓仍然不滿，只可以告上一級行政機關(guān)。如果上一級行政機關(guān)復(fù)議維持了原行政決定，那老百姓只能告原行政機關(guān)。這個制度的弊病在于很多上一級行政機關(guān)為了避免當(dāng)被告，接到復(fù)議就維持，未能積極發(fā)揮上一級行政機關(guān)的指導(dǎo)作用。所以，在司法改革之前，復(fù)議這條路也是走不通的。這也是為什么我國每年的信訪案件都居高不下。因此，探索如何以法治思維破解基層政府維權(quán)維穩(wěn)難題迫在眉睫。

2破解基層政府維穩(wěn)難題經(jīng)驗借鑒

21“一表、一卡、一辦法”

湖北恩施州政府利用“一表、一卡、一辦法”來破解當(dāng)?shù)乩习傩站S權(quán)維穩(wěn)難題。所謂“一表”指的是矛盾糾紛調(diào)處表。即凡是有矛盾想讓政府參與調(diào)解的老百姓先填上矛盾糾紛調(diào)處表。表上寫清楚矛盾的事項、起因、涉及的對象等。所謂“一卡”指的是法律援助律師團(tuán)服務(wù)卡，是政府為老百姓購買公共服務(wù)。也就是基層政府為老百姓免費提供法律咨詢服務(wù)，積極引導(dǎo)老百姓從一開始就走依法解決的道路。所謂“一辦法”指的是任何矛盾糾紛都必須經(jīng)過組、駐村干部、村干部、綜合治理辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級調(diào)解處理。經(jīng)過五級調(diào)處后仍然沒有解決矛盾，就進(jìn)入聽證會，由當(dāng)?shù)氐耐诵萁處熀凸珓?wù)員等鄉(xiāng)賢組成的聽證員參與聽證，如果依然不能解決，請律師介入，將矛盾糾紛引入司法程序。

22“律師下鄉(xiāng)、法律便民”

如果老百姓不愿意打官司怎么辦？恩施實行律師下鄉(xiāng)、法律便民“五步走”：第一步是“引民告狀”，政府花錢為老百姓免費雇律師，請老百姓告自己；第二步是“引民用法”，即建立普遍的律師顧問制度，費用納入政府財政預(yù)算；第三步是“導(dǎo)民學(xué)法”，農(nóng)民需要什么就補哪方面的法律，在群眾中做好法律宣傳；第四步是“以法規(guī)政”，政府所有的重大決策要咨詢律師，律師列席相關(guān)決策會議等，做到重大決策于法有據(jù)；第五步是“以法促治”，用法律制度來進(jìn)行基層治理，比如與村民自治、地方治理相結(jié)合等。通過“五步走”，積極引導(dǎo)老百姓通過法治渠道解決問題，也嚴(yán)格用法律約束政府不得濫用權(quán)力，不得與民爭利。

3以法治思維促進(jìn)基層政府維權(quán)維穩(wěn)路徑探索

31暢通行政訴訟渠道

十八屆四中全會以來，我國進(jìn)行了大刀闊斧的司法體制改革，成果顯著。尤為引人注目的是新修訂的《行政訴訟法》對引導(dǎo)政府積極以法治思維和法治方式破解基層維穩(wěn)難題意義重大。新修訂的《行政訴訟法》第51條規(guī)定“立案登記制”，即老百姓來告政府，法官不得將其拒之門外。不得再像過去那樣審查老百姓是否“有資格”告政府。而且，新《行政訴訟法》第12條大大拓寬了民告官的受案范圍，把和群眾利益息息相關(guān)的內(nèi)容比如征地拆遷、自然資源的確認(rèn)、土地經(jīng)營權(quán)等對公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)都寫進(jìn)法條里，為老百姓拿起法律武器來捍衛(wèi)自己的權(quán)利提供了有力保證。司法改革之前，行政機關(guān)即使不執(zhí)行法院的敗訴判決，法院也無計可施，造成了老百姓的權(quán)益得不到保障的局面。新《行政訴訟法》專門針對這點就出臺了第96條，如果行政機關(guān)不依法執(zhí)行法院判決，法院可以強行劃撥罰款，對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人處罰滯納金，向上一級機關(guān)提出處分建議，如果造成惡劣影響的，可以對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人實行拘留。

32暢通行政復(fù)議渠道

新《行政訴訟法》第26條規(guī)定了“復(fù)議雙被告制”，即如果老百姓對行政機關(guān)的行政決定不滿，可以向上一級行政機關(guān)提起行政復(fù)議。如果上一級行政機關(guān)復(fù)議改變原行政決定，老百姓仍然不滿，可以起訴上一級行政機關(guān)。如果上一級行政機關(guān)復(fù)議維持原行政決定，老百姓不滿，可以一并起訴原行政機關(guān)和上一級行政機關(guān)。這確保了上一級行政機關(guān)必須重視老百姓的復(fù)議，爭取在體制內(nèi)就能化解矛盾。

33借鑒典型經(jīng)驗，積極引導(dǎo)群眾依法解決信訪問題

“他山之石，可以攻玉。”基層政府可以借鑒典型的成功經(jīng)驗，積極引導(dǎo)群眾依法解決信訪問題，通過法律渠道為老百姓維權(quán)。比如，可以借鑒湖北恩施經(jīng)驗，政府拿出專項資金用來引導(dǎo)老百姓“從信訪走向信法”：一是可以聘請政府律師，為訪民提供免費的法律咨詢，從專業(yè)的角度為老百姓分析講解如何用法律維權(quán)；二是如果老百姓決定告政府，政府可以為其提供一定律師代理費用。經(jīng)調(diào)研，這筆費用的投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府每年去北京接訪的費用，這樣做不但成本低而且社會效果好；三是提高政府官員法治思維能力，加大培訓(xùn)力度，引導(dǎo)其依法辦事，依法解決矛盾。可以借助黨校、網(wǎng)校等平臺對政府官員進(jìn)行憲法、法律培訓(xùn)，促使其依法行政，源頭上防止信訪案件的發(fā)生；四是加大普法力度，尤其在訪民中要加大宣傳，積極引導(dǎo)他們“信法不信訪”。既向他們講解生活中可能會遇到的法律問題，又要讓他們明白一旦有了糾紛，如何利用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益。如果跟政府有了矛盾，不必越級上訪、不必采取極端手段，可以先申請行政復(fù)議，再提起行政訴訟。政府會在訪民維護(hù)自己合法權(quán)益的整個過程中都為其提供免費的法律咨詢和服務(wù)，為群眾排憂解難。

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[作者簡介]王墨（1981—），女，黑龍江人，英國利茲大學(xué)法學(xué)碩士，中共佳木斯市委黨校法學(xué)講師。研究方向：法學(xué)理論與應(yīng)用。