新公共服務視角下對廣東省網上辦事大廳網上公共服務的供給側研究

王鵬+魏必

[摘要]隨著電子政務的發展，不管是網上公共服務的提供還是公眾對于網上公共服務的需求都日益增多，同時，對于網上公共服務的內容、質量、深度等方面的關注也越來越多。文章將主要以新公共服務理論為理論基礎，從供給側的角度，對廣東省省級、市級、區縣級的網上辦事大廳網上公共服務的基本情況進行實證研究，主要從政府部門提供公共服務的方式、提供公共服務的廣度與深度和提供公共服務的績效這幾個方面著手進行實證研究，并試圖對未來網上辦事大廳建設提出建議和發展方向。

[關鍵詞]新公共服務理論；網上公共服務；供給側

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705134

1公共服務理論與網上公共服務的供給側

11公共服務理論的源流以及有關公共服務的內涵

新公共服務理論是由美國登哈特夫婦（Robert BDenhardt and Janet VDenhardt）提出。它包括以下七個基本觀點：一是服務于公民，而非服務于顧客。二是追求公共利益。三是重視公民權勝過重視企業家精神。四是思考要具有戰略性，行動要具有民主性。五是承認責任并不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益。[1] 六是服務，而不是掌舵。要利用共同領導來幫助公民表達和滿足公民的共同利益，而不是試圖或掌控社會新的發展方向。[1] 七是重視人，而非重視生產率。

總的來說，新公共服務理論（見圖1）是對傳統公共行政理論和新公共管理理論的揚棄，是維護公共利益，奉行服務理念，強調民主對話溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作信任和互動，實現管制型政府向服務型政府的治理模式的轉變。

12公共服務由線下向線上的概念遷移

相較于西方，我國起步較晚。劉俊生教授和丁煌教授對登哈特夫婦論文《新公共服務：服務而非掌舵》進行了翻譯（劉俊生，2002；丁煌，2005）[2][3]，并系統介紹了新公共服務理論的主要內容。之后對新公共服務的研究主要分為三個部分：一是對該理論和新公共管理理論進行對比并對該理論進行評析。王麗莉、田凱（2004）[4]提出在政府治理過程中，新公共管理提出的效率應當被置于民主與公共利益的框架之內，未來的公共服務要以公民對話和公共利益為基礎；周曉麗（2005）[5]認為新公共服務在理論基礎、價值選擇、政府責任、公民精神方面可以替代新公共管理成為公共管理的發展趨勢。二是從新公共服務理論的角度探討其對中國公共管理改革和服務型政府建設的啟示和意義，其中胡凱艷、王妍（2011）[6]提出新公共服務理論對我國公共服務改革具有重要的借鑒意義，未來中國可以從積極吸納公民和社會組織參與、轉變政府角色定位、構建服務型政府的責任體系、推進公共服務均等化這四條路徑提高公共服務的供給能力。三是從新公共服務理論的視角對某一具體政府進行實證研究，如丁宏媛（2013）[7]在稅費改革和新農村建設的背景條件下，提出鄉鎮政府要作為公共服務的提供者、社會管理的保障者、經濟環境的優化者，樹立服務型政府的理念，才能更好地深化新農村建設；王亞林（2009）[8]則對青島經濟技術開發區的管理體制和服務模式提出了要建設服務型政府，實現管制行政向服務行政轉轉變的改革思路。

對于公共服務的研究也逐步開始從關注線下公共服務到線上公共服務的轉變：盧靖（2013）[9]主要對常州市政府門戶網站進行了分析，通過與國外優秀政府門戶網站對比，提出要主動引入新公共服務理論，形成一個公開、共享、協同、高效的政府服務模式；魏湲丹（2014）[10]則主要通過對鄭州市政府網絡問政平臺ZZIC進行案例分析，提出了地市級電子政務公共服務中存在的問題，提出要以服務民眾為主旨等多項建議。黃政（2014）[11]則對我國農村的電子政務發展進行了研究，對農村電子政務進行界定，結合新公共管理的相關理論，提出信息服務與農民需求之間存在差距等問題，并提出了對策與建議。

總體來說，我國關于從新公共服務理論角度出發，對電子政務、網上在線服務的研究還較少，對公共服務的研究多以線下的公共服務為主，因此，對線上公共服務的提供、方式、效率等方面的研究也是未來電子政務的發展方向之一。

13供給側研究思路

以新公共服務理論為理論基礎，對廣東省省級、市級、區縣級的網上辦事大廳網上公共服務的基本情況進行實證研究，并以政府供給在線服務為主要研究方向，主要從政府部門提供公共服務的方式、提供公共服務的廣度與深度和績效這幾個方面著手進行研究。有以下幾個部分：第一部分主要對廣東省網上辦事大廳網上公共服務的供給側模式進行分析，對其發展背景和發展歷程進行了梳理；第二部分則主要進行實證研究，將主要從提供公共服務的領域和提供公共服務的深度兩個方面入手，對廣東省、深圳市、佛山市禪城區三個地區的網上辦事大廳公共服務供給情況進行詳細分析；第三部分將主要從新公共服務理論的角度對廣東省網上辦事大廳網上公共服務的供給側發展進行反思，并對未來網上辦事大廳的建設提出了幾點建議。

2廣東省網上辦事大廳網上公共服務的供給側模式分析21廣東省網上辦事大廳發展的背景

2012年10月正式開通運行的廣東省全省統一的“網上辦事大廳”發展歷程可以概括為五個階段：一是開通階段（2012年11月前）：歷時半年之久的前期籌備，于2012年10月廣東省網上辦事大廳正式開通，10月中旬珠三角九市建成網上辦事分廳，省直各部門網上辦事窗口全部連接到主廳，實現了政務資源的整合和政府網上集中辦事服務。二是試點階段（2013年7月前）：珠三角九市和省直各部門根據標準規范和公眾需求完善省直窗口和各市分廳，逐步在部分行政服務中心、社區建設開通自助終端版。三是推廣階段（2013年12月前）：全省各地級市建成網上辦事分廳，省網上辦事大廳連通全省各地級以上市及珠三角各縣網上辦事分廳，逐步在全省行政服務中心、社區等建設開通自助終端版，省、市、縣三級網上辦事平臺架構已成雛形。四是普及階段（2014年年底前）：通過統一工作部署以及各級政府鼎力配合，全省所有縣市、區連接到所在市網上辦事大廳分廳，形成“橫向到各廳分局、縱向到各縣（市區）”的網上辦事系統。五是提高完善階段（2020年前）：至2020年全省將形成“橫向到省直廳局、縱向到縣區鎮街”的網上辦事體系，各級實體政務辦事大廳功能將向網上辦事大廳遷移，實現網上全流程一站式辦理。

22廣東省網上辦事大廳網上公共服務的基本模式分析

廣東省網上辦事大廳是一個集政務公開、投資審批、網上辦事、政民互動、效能監察等功能于一體，由省市縣統一架構、多級聯動的網上政務服務平臺。

第一，明確有關部門職責。廣東省政府辦公廳負責牽頭協調，統籌推進省網上辦事大廳建設工作；廣東省經濟和信息化委負責組織開展系統開發和部署實施工作；廣東省信息中心負責系統總體框架設計，并提供相關技術支持；省直單位負責梳理本部門政務服務事項，推進網上業務辦理；各地級以上市政府負責本地分廳的實施建設，并與省網上辦事大廳實現對接。

第二，明確各級政府和部門責任。廣東省網上辦事大廳由省、市、縣相關政府部門統一架構，各級政府辦公室、經濟與信息化局、信息中心（或是第三方）分別負責平臺主辦、承建、建設與運行維護。

第三，引進社會力量參加建設。廣東省網上辦事大廳建設主要采取“政府主導、購買社會服務”的方式開展建設。引入競爭機制，將政府購買的服務事項通過合同、委托等方式，交給符合條件的承接主體來完成，根據其所提供服務的數量和質量支付服務費用。

第四，改革網上服務方式。廣東網上辦事大廳主廳、省直部門和分廳系統統一平臺架構，均設置網上辦事等5個功能欄目，突出“審批”和“辦事”職能。由主廳、省直部門窗口提供網上辦事服務，分廳對接連通主廳業務，主廳設置接口與分廳之間進行信息交換。網廳縱向將省、市、縣三級一并納入，并通過基層便民服務系統延伸至鎮、村。

3對廣東省網上辦事大廳網上公共服務的供給側實證分析31具體關注的指標項（領域、辦理深度）

從供給公共服務的角度，我們將從兩個方面對廣東省網上辦事大廳網上公共服務進行實證分析：一是提供公共服務的領域；二是提供公共服務的深度。面向個人的在線服務主要包括婚育、戶籍、教育、社保、醫療、住房、交通、就業、出入境以及便民服務10個在線服務領域，各個領域又可繼續下分子內容，如下表所示。

而面對企業的在線政務服務主要包括企業的設立變更、年檢年審、財務稅務、準營準辦、立項審批、資質認證、金融投資、對外交流等多項服務內容，涉及助殘領域、質監領域、食藥監督領域、工商領域等14個在線服務領域。

32省級服務

從省級供給公共服務的角度看，廣東省近年來構建的全省統一的“網上辦事大廳”，面向社會個人和企業提供了多種多樣的在線政務服務。

321各公共服務領域面向個人和企業在線服務的情況分析

由圖2可以看出，出入境辦理的公共服務領域占比較高，其主要原因為廣東省出入境辦理事項全省統一入口，可通過廣東省公安廳出入境政務服務網網上預約、網上受理、網上支付和進度查詢。辦事大廳部分辦理事項已經實現了省、市、縣三級行政級別的統一辦理。比如工商領域、經濟和信息化領域所有事項可以實現在線預約，而助殘、質監等領域在線服務能力較差。

322面向個人和企業在線服務的深度分析

據統計，3092%的面向個人的服務事項可以實現網上在線預約。但一些事項還需本人到現場辦理，辦理結果可以通過快遞郵寄給用戶。3114%的服務事項可以實現在線填寫提交表格。3794%的服務事項僅提供了辦理事項的程序和步驟的信息服務。875%的面向企業的服務事項實現網上在線預約，但是還需企業到現場辦理。1250%的服務事項僅處于網上提供信息服務階段。

33市級服務

從市級供給公共服務的角度，我們選擇了深圳市為研究分析對象。深圳市電子政務服務系統建設得相對比較完善，是持續領跑者。在網上企業在線服務方面，深圳市設置包括設立變更在內的共計26項服務。同時深圳市還將服務對象細分為醫療機構、一般企業等組織，方便了各個類型的組織定位到自己的辦事服務類別以及事項。

331各公共服務領域面向個人和企業在線服務的情況分析

交通、教育、社保、醫療領域可以實現在線預約、在線查詢的事項較多。就業、住房、戶籍領域可以實現在線預約的事項較少。年審年檢、登記備案、質量檢查領域的所有事項可以實現在線預約。而土地房產、財政稅收、證照資質、勞動關系領域的事項可以實現在線預約的事項較少。

332面向個人和企業在線服務的深度分析

據統計：面向個人，417%的網上服務事項處于信息服務階段；2917%的網上服務事項處于表格下載階段；25%的網上服務事項實現在線提交申請；4167%的網上服務事項實現在線預約。面向企業，25%的網上服務事項處于信息服務階段；25%的網上服務事項處于表格下載階段；125%的網上服務事項實現在線提交申請；375%的網上服務事項實現在線預約。

34區縣級服務

從市級供給公共服務的角度，我們選擇了佛山市禪城區作為研究對象。

禪城區各公共服務領域面向個人和企業在線服務的情況分析。

面向個人的在線服務領域詳見圖3。醫療、社保、教育、交通領域可以實現在線預約、在線查詢的事項較多。戶籍、就業、住房領域可以實現在線預約的事項較少。同時，禪城區企業各領域網上辦理事項情況，設立變更、財務稅收、質量檢查等領域所有事項可以實現在線預約。禪城區面向個人和企業在線服務的深度分析。4167%的網上服務事項可以實現表格下載；417%的網上服務事項可以實現在線提交申請；5417%的網上服務事項可以實現在線預約。禪城企業網上在線辦事，所有的禪城區企業辦理事項都可以在廣東省網上服務大廳辦理，都可以實現在線預約的功能。

4廣東省網上辦事大廳網上公共服務供給側發展的反思與建議41問題與反思

第一，沒有形成標準化、規范化的網上公共服務形式，網上公共服務質量參差不齊。省級以及市級的行政單位要比縣級的行政單位提供的在線政務服務較多，但在某些方面，區縣級的政務服務有時會更加詳盡具體。能夠實現全流程網上辦理的事項較少，大多只能夠完成預約或者查詢的功能。

第二，為民服務的理念沒有貫徹，網上公共服務落實嚴重不足。不少城市的在線服務事項都無法打開，或打開后只有簡短的辦事流程，缺乏在線辦事服務的提供。

第三，衡量網上公共服務辦事質量的標準過低。過低的標準根本無法反映居民對于在線服務的不滿和改進意見，也不能夠洞悉在線服務實際使用率以及普及率低的背后原因。此外，這樣過低的衡量標準還可能會讓政府對于自身的在線服務提供感到過于自得，進一步阻礙其進步與發展。

第四，沒有實現跨地區、跨系統協同合作服務，網上公共服務事項辦理一體化能力不足。廣東省各省、市、縣網站設計風格、業務布局、事項目錄、辦理流程、相關要求、用戶體驗等都有著顯著的差異。需要加強不同在線服務的標準化。

42總結與建議

第一，推行統一的“網上辦事大廳”。目前，廣東省、深圳市、佛山市禪城區的電子政務在線服務事項的提供無法實現互聯互通，這為居民的在線辦事造成了極大的障礙。統一的辦事大廳將有助于用戶更快地了解、學習業務辦理的各項流程，有助于政府各部門之間的數據共享以及業務交接。

第二，在線服務評價標準一致化。統一的標準便于各個政府之間的公共服務質量的比較以及評估，可以減少提供的公共服務的質量差異。

第三，加強在線政務服務的測評和監督。完善的服務質量的測評和監督將有助于政府在完善電子政務服務的提供方面起到重要的指導作用，能夠真正地提升民眾對于政府的滿意度。

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[11]黃政新公共服務視域下我國農村電子政務發展研究[D].武漢：華中師范大學，2011

[作者簡介]王鵬，男，國家行政學院2015級博士研究生。研究方向：經濟社會信息化，互聯網經濟，網絡輿情與新媒體傳播，電子政務與政府治；魏必，男，中央民族大學管理學院2014級本科生。研究方向：策略與安全研究，國際關系。