中國預算思想演進芻議

舒麗娟，付志宇(.上海社會科學院 經濟研究所，上海 00；.西南交通大學 財稅研究中心，四川 峨眉山 640)

中國預算思想演進芻議

舒麗娟1，付志宇2
(1.上海社會科學院 經濟研究所，上海 210021；2.西南交通大學 財稅研究中心，四川 峨眉山 614202)

預算在中國已有千年的歷史，其間大量的思想家和政治家關于如何編制、執行和監督預算提出過許多獨到的觀點。他們的思想多受傳統的儒家思想熏陶，但由于實際情況的差異，又體現出強烈的時代氣息。明清時期，隨著資本主義生產關系萌芽的產生和西方先進思想的進入，傳統的預算思想在變革中得以發展。本文著眼于歷代先賢關于預算原則的討論以及預算實踐中體現的思想，探討中國古代預算思想演進的軌跡和規律，為當前的預算工作提出良好的借鑒，做到前事不忘后事之師。

國家財政；預算思想；預算原則；預算實踐；量入為出；量出制入

一、從預算原則看預算思想

(一)“黜奢崇儉”論的發展與批評

中國自古以來都是自然經濟國家，百姓財富積累十分不易，因此從先秦起勤儉持家的觀點就被大多數人所認可，這個“家”不僅僅是指家庭，還指國家。《周禮·天官·小宰》載：“以官府之六職，辨邦治：一曰治職，以平邦國，以均萬民，以節財用……”，“節財用”就是限制天子開銷。當時的人認為，夏桀商紂之所以會滅亡，就是因為生活奢靡沒有節制，所以周天子在制定國策時就師前事之鑒，厲行節儉。春秋時期，各諸侯國的軍力和財力都有所提升，奢靡之風開始抬頭，思想家如孔子、晏子等提出了限制君王支出的觀點。孔子以周朝的禮制作為評判奢儉的標準，認為治國要“節用而愛人”①。孔子最看重的禮也應節儉：“禮，與其奢也，寧儉；喪，與其易也，寧戚”。②晏子也認為，人追求財富的欲望是無窮的，因此他主張“幅利”，也就是限制財富：“且夫富如布帛之有幅焉，為之制度，使無遷也。夫民生厚而用利，于是乎正德以幅之，使無黜嫚，謂之幅利。利過則為敗。吾不敢貪多，所謂幅也。”③如果說春秋時期思想家的觀點還多是從個人和家庭出發的話，自戰國開始，節制支出的觀點就更加有針對性地指向了國家財政。荀子發展了孔子的觀點，提出“節用以禮，裕民以政”④，明確提出了國家應該以“禮”作為用度依據，以百姓富足作為財政工作的第一要義。秦統一中國后，始皇帝大興土木使得民不聊生。秦亡后，漢初采取休養生息的黃老之道。劉安提出了“安民足用”的思想，“為治之本，務在于安民。安民之本，在于足用。足用之本，在于勿奪時。勿奪時之本，在于省事。省事之本，在于節欲。”⑤這樣的觀點一直延續了數千年，每當一個朝代走向沒落之時，或者君王有驕奢淫逸之欲，都有黜奢崇儉的觀點對其進行批駁。后世典型的如朱熹、張居正和海瑞等，都提倡節儉、反對統治階層揮霍民財以追求過度的物質享受。張居正以歷史為鑒，提出了富貴節欲論：“以天下之大，奉一人之身而常苦其不足，口厭甘脆，而天下始有藜藿不飽者矣；身厭紈綺，而天下始有短褐不完者矣；居厭廣麗，而天下始有宵啼露處者矣。其弊至于離志解體而不可收拾，則漢、唐、宋之季世是已。”⑥

盡管黜奢崇儉一直受思想家和政客們所推崇，但是在一些特定的歷史條件下也有人提出反對意見。明中葉，資本主義生產關系萌芽產生，消費主義思想對傳統的積累主義產生沖擊。思想家陸楫認為節儉只能使一人一家“免于貧”，但如果要讓整個國家富裕就不能崇尚節儉，在他看來“大抵其地奢，則其民必易生；其地儉，則其民必不易生者也。”⑦陸楫認為之所以節儉反而造成貧窮的原因在于節儉不能創造消費的動力，也就沒有辦法刺激生產。明末郭子章將陸楫的觀點進行了修正并引申至財政支出上來，在他看來“奢儉”不是絕對的支出多少，而是國家財政不該開支的開支了，該開少支的多開支了，就是“奢”；該開支的沒有開支，該多開支的少開支了，就是“儉”，而這兩種“奢儉”都是對國家不利的。他尤其批評“儉”，認為“儉”會造成社會基礎設施的建設和管理缺位，使得社會不穩定，“陰以釀國家他日之憂”。維新變法時期譚嗣同、梁啟超都對黜奢崇儉進行了批評。譚嗣同主要是從市場的角度說明黜奢崇儉會使人們安于生活停滯落后，不利于資本主義經濟發展，并以此抨擊封建制度。梁啟超從政府理財的角度，贊成政府的赤字財政，認為政府應該大力“興工程，拓商務”，“而后之頌善政者，以大官之錢累巨萬，貫朽而不可校，謂為美談。抑何與計然之言相剌謬耶？善夫西人之政也，國家設銀行，借國債，民有財貸之于官，官藉之以興工程，拓商務，以流通之于民，而國之富強遂莫與京。”⑧

(二)“量入為出”思想的產生與發展

黜奢崇儉的觀念延續了上千年，與之相應的量入為出思想也有非常悠久的歷史。《禮記》最早提出“量入以為出”，此后一直被奉為圭臬，直至唐德宗年間楊炎提出“量出以制入”的理財原則并實施兩稅法，撼動了延續數千年的經典思想。當時反對量出制入最強烈的便是陸贄。他所提出的量入為出是建立在兩稅法實行十余年后，政府不斷攤派加碼造成百姓稅負大幅增加的基礎上，“今既總收極甚之數，定為兩稅矣；所定別獻之類，復在數外矣；間緣軍用不給，已嘗加征矣；近屬折納價錢，則又多獲矣。比于大歷極甚之數，殆將再益其倍焉。”⑨所以他針砭時弊地指出：“夫地力之生物有大數，人力之成物有大限，取之有度，用之有節，則常足；取之無度，用之無節，則常不足。”⑩后來的研究者褒楊貶陸，認為陸贄思想過于保守迂腐，實際是沒有客觀看待兩稅法這個“先進的”生產關系脫離當時生產力而對百姓生活以及國家財政造成的不利影響。

南宋時期，朱熹和陸九淵兄弟也倡導財政應量入為出。朱熹針對自北宋遺留下來的嚴重的三冗問題，提出“撙節財用”的基本方針，除老生常談的“去冗兵”“汰浮費”之外，他結合“存天理，滅人欲”的哲學思想，要求統治階層“正心”。他認為“人主之心正，則天下之事無一不出于正；人主之心不正，則天下之事無一得由于正。”同時，朱熹對“量入”進一步解釋，“量入”不僅僅要準確計量財政收入，還應該與各地區的經濟情況、百姓的實際負擔能力相匹配。陸九淵兄弟的觀點與朱熹近似，卻也有獨到之處。陸九韶的治生之學里提出“用度有準，豐儉得中”，并定量地舉例來進行說明：“今以田疇所收，除租稅，及種蓋糞治之外，所有若干，以十分均之。留三分為水旱不測之備，一分為祭祀之用，六分分十二月之用。取一月合用之數，約為三十分，日用取其一，可余而不可盡用。至七分為得中，不及五分為嗇。其所余者，別置薄收管，以為伏臘、裘葛、修葺、墻屋、醫藥、賓客、吊喪、問疾、時節饋送；又有余，則以周給鄰族之貧弱者、賢士之困窮者、佃人之饑寒者、過往之無聊者。”上述觀點雖然沒有上升到國家的高度，但不可不謂是量入為出思想的直接體現。

不同于先代理財者，明代的丘浚非常直接地主張“國家之所最急者，財用也”，并且提出了最接近現代財政預算的思想。丘浚也以量入為出為基本原則，但是他并不是根據當年所收到的財政收入“現收現付”地去安排財政支出，而是根據今年的收入情況，安排來年的財政支出。由于國家的主要財政收入來源于田賦，而農業生產在當時受天時的影響很大，在缺乏科學技術進行合理預測的情況下，預計來年的收入情況是很困難的，“財生于地，而成于天，所以致其用者人也。天地歲歲有所生，人生歲歲有所用，歲用之數不可少，而歲生之物或不給。”因此丘浚提出根據本年的收入安排來年的支出，具有操作上的可行性，并能夠對國家財政支出進行限制，即來年支出的上限就是本年的收入，“至十二月終旬，本部通具內外新舊儲積之數，約會執政大臣通行計算嗣歲一年之間所用幾何，所存幾何，用之之余，尚有幾年只蓄，具有總數，以達上知。不足則取之何所以補數，有余則儲之何所以待用。歲何不足，何事可以減省，何事可以暫已。如此國家用度有所稽考，得以預為之備，而亦俾上之人知歲用之多寡，國計之盈縮，蓄積之有無云。”這種預算思想相較以前“勒緊褲腰帶”式的量入為出更加科學，實際的財政工作也更加易于管理。

明末清初，黃宗羲總結了歷朝歷代的興盛衰亡，把當時的賦稅制度所存在的問題概括為“三害”，并提出了有針對性的改革建議。關于財政管理原則，黃宗羲強烈反對楊炎的量出制入，認為這是統治階層任意加賦的根源。從現代財政理論的角度來看，量出制入更加先進、民主、科學，但若以今人之智度古人，難免有失公允。黃宗羲反對量出制入而提倡量入為出，可以從兩個方面來看待：首先，他提出“反積累以前而為之制”，也就是提倡復古，恢復到三代的貢、助、徹制度。周天子在中國歷來都是被視為解救萬民于水火中的君王，加上傳統的儒家將周禮奉為一切行事之基本準則，因而歷代的鴻儒們都對周朝時的政治、經濟以及社會生活抱有烏托邦式的幻想。一旦土地兼并問題嚴重了，就有人提出“復井田”；一旦君王的開銷顯得鋪張，“義主利從”的觀點便再次興盛。同樣，量入為出屬于周制之一，在當時的人看來，是使國家財政健康穩定的最優解，以食古不化來批評是不恰當的。其次，量出制入的預算原則雖然先進，但是需要以嚴謹的支出計劃、嚴格的征收管理，最重要的是以充分的權力制衡為前提，而在當時這些條件都是不具備的。中國古代君權與相權之爭自朱元璋撤相后就已經白熱化了，而黃宗羲所處的時代距離下一次權力回歸君主只有幾十年的時間。因此，與其任統治階層隨心所欲地制定開銷計劃并讓百姓埋單，不如先鎖定財政收入，使得財政支出不至于失控。

(三)“量出制入”思想的出現與演變

漢武帝時桑弘羊主管國家財政，其財政管理方面的言論不多，僅在《鹽鐵論》中有“計委量入，雖急用之，宜無乏絕之時”的說法。關于“計委量入”，先前有學者將其理解為根據支出來確定收入，筆者認為是過度引申原意了。在“計委量入”之前，桑弘羊說：“兵甲不休，戰伐不乏，軍旅外奉，倉庫內實。今以天下之富，海內之財，百郡之貢，非特齊、楚之畜，趙、魏之庫也。”此處桑弘羊說的是春秋戰國時期各國連年征戰而沒有出現財政虧空，而漢初國庫充裕但財政工作開展步履維艱，因而應該根據國庫儲備的實際情況來度量財政收入。此處“計委量入”的“委”是積累的意思，“委之則聚”，而非支出之意。盡管如此，桑弘羊提出的根據國庫的充裕程度來確定財政收入，亦體現出量出制入的思想，是對周朝以來量入為出思想的一個大膽的挑戰。

唐中葉時楊炎提出以財產為基礎的賦稅征收辦法，“戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。不居處而行商者，在所郡縣稅三十之一，度所與居者均，使無僥利。”楊炎之所以要以“量出以制入”作為兩稅法實行的前提，實際上正是為了克服后世思想家所言的兩稅法之弊病。楊炎在談及租庸調制失敗時，除了戰亂導致人丁脫離土地外，官員的肆意盤剝加碼也是很重要的原因。他說：“權臣猾吏，因緣為奸，或公托進獻，私為贓盜者動萬萬計。”所以，新的稅制要保證國家的財政收入，也要保證稅負的穩定。有研究者將以支定收的財政管理原則分為“量出制入”和“量出為入”，此二者大意是相同的，但細究起來確有區別。“量出制入”指的是根據支出來限制、控制收入，而“量出為入”則是根據支出來安排、確定收入。據此判斷，楊炎所提倡的是“量出制入”，因為他指定的政策目的是限制政府過多地收取稅收，減輕“有形的手”對生產生活造成的負外部性。此外，楊炎在之前談及皇室支出時，也提出“度宮中經費一歲幾何，量數奉入”的觀點，表明其量出制入的財政管理思想并非是專為兩稅法而特別提出的。

楊炎之后，王安石、李鴻章等人都在實際的財政工作中采取過類似量出制入的管理模式，但均未明確提出量出制入的思想，及至清末從歐美國家考察回國的學者、官員以量出制入為原則編制財政預算才被公開提出。王韜在訪問英國之后，對英國采取的財政體制大加贊揚，“所征田賦之外，商稅為重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以為入，一切善堂經費以及橋梁道路，悉皆撥自官庫，借以養民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無私焉。”同樣是向西方學習，黃遵憲考察了日本的財政之后，明確地提出應實行預算制度。他說：“余考泰西理財之法，豫計一歲之入，某物課稅若干、某事課稅若干、一一普告于眾，名曰豫算……其征斂有制，其出納有程，其支銷各有實數，于豫計之數無所增，于實用之數不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信。自歐羅巴逮于米利堅，國無小大，所以制國用之法莫不如此。”在預算原則方面，“泰西諸國必預計一歲出入之款，量出為入。”也就是說，黃遵憲提出效仿西方建立量出制入的財政預算。并且，他還認識到，在量出制入原則的指導下，非經常性財政支出可能會導致財政運作困難，因而需要以國債作為補充，“國家一旦有大兵革、大政事，乃大開議院，議加征重賦。重賦加征之不足，于是議借債。”不過，黃遵憲對舉國債的態度相對謹慎，認為“外國債則利在一時而害貽于他日，且利在鄰國而害中于本邦。”但總的來說，黃遵憲還是贊同量出制入的原則。此時期以后，由于國民經濟發展的需要，量出制入的財政預算原則逐漸占據了主導地位。

南京國民政府時期，宋子文主持國家財政工作時曾希望建立量入為出的預算，“先定收數，次為支配，以收統一財政之實效”[1]，但是在全面抗戰爆發后，國民政府的軍費、基礎建設等支出劇增，量入為出的預算被破壞。孔祥熙出任財政部長時，改“量入為出”為“量出制入”，他認為戰時理財“應以達到增加國家財富為目的”，同時加大征稅力度并大量舉債。由于國民黨本身的腐敗和戰時財政管理工作的缺位，量出制入的預算反而助紂為虐，加深民眾的苦痛，這不得不說是一種遺憾。

然而，無論是量入為出還是量出制入，都需要建立在政府權力能夠被有效制約的基礎上。王韜認為這是“君無私”的結果，他的思想是典型的奴隸、封建社會中渴望“明君”、“彌賽亞”的思想。從今人的實踐中可知，民主政治是制約政府權力的一個有效途徑，量入為出和量出制入的預算原則對民主政治的一種支持，二者各有利弊，在民主的基礎上因具體形勢的不同而又在實踐中所取舍，方能達到最優的財政和預算管理效果。

二、從預算實踐看預算思想

在量入為出和量出制入的預算原則的指導下，歷代的財政官員在編制財政預算、制定政府收支政策的具體實踐中，也有值得當代學習和借鑒的思想。

(一)強調財政平衡、收支有度

自古以來，儒生便把《禮記》中的“欲治其國者，先齊其家”作為管理國家的先行條件，治國之道亦是從治生之學中演化而來。孟子的恒產論開辟了治生之學中“平衡、有度”的理論先河，他說：“五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣。雞豚狗彘之畜，無失其時，七十者可以食肉矣。百畝之田，勿奪其時，八口之家，可以無饑矣。”按照孟子的設想，每一家都有剛好能夠使每個家庭成員“無饑”的財產，就能夠使君王“然而不王者，未之有也。”當每家每戶都能有穩定的收入，則“百姓足，君孰與不足”，國家財政就有了穩定的保證。

秦漢之后，治國思想逐漸從治生思想中獨立出來，才有了相對成形的財政觀念。漢成帝時期，劉向針對當時賦斂繁多的問題，以“楚人獻魚”的典故表明國家不應一味追求國庫充盈，而應使財政平衡、讓利于民。他引用楚王的話：“蓋聞囷倉粟有余者，國有餓民；后宮多幽女者，下民多曠夫；余衍之蓄，聚于府庫者，境內多貧困之民；皆失君人之道。故庖有肥魚，廄有肥馬，民有餓色，是以亡國之君，藏于府庫”，勸解皇帝要輕徭薄賦，使財政張弛有度。東漢末年，曹操提出了“他不得擅興發”，亦是對財政的度的控制。

魏晉時期，傅玄對于財政平衡、收支有度的問題，提出了“有常”“至平”和“積儉趨公”三個基本原則[2]。其中，“有常”指的是“上不興非常之賦，下不進非常之貢”，也就是說，財政收入應該是按照計劃好的數量去征收，中央不額外增添附加稅費，地方也不能在定額以外另行征收。并且應效仿周朝訂立“典”來規范國家財政，“役簡賦輕則奉上之禮宜崇，國家之制宜備，此周公所以定六典也。”從預算的角度來看，傅玄的這種“有常”的思想與現代的增量預算較為相似，都是強調財政預算的穩定，使經濟平穩發展。

元初，耶律楚材在財政問題上提倡收支有度、抵制任意攤派。由于統一中原后財政機構機制尚不健全，出現了“州郡長吏，生殺任情，至孥人妻女，取貨財，兼土田，燕薊留后長官石抹咸得卜尤貪暴，殺人盈市”的現象，耶律楚材“即入奏，請禁州郡，非奉璽書，不得擅征發”，從而一定程度上遏制了“貪暴之風”。元太宗即位后，一些大臣認為蒙古國應以牧業作為主要產業，“漢人無補于國，可悉空其人以為牧地”，耶律楚材認為中原保持其原有經濟結構才能夠給國家創造穩定的收入，“財用所出，宜存恤其民”，不允許“擅行科差”。耶律楚材的財政思想，不僅僅因地制宜，并且還體現出了可持續發展的觀點，具有時代的先進性。

(二)區別國家財政和皇室財政

西漢初，政府的經費收支與皇室的經費收支實行“分灶吃飯”，其目的在于保證國民經濟的運行免受皇權的干預，實質是限制皇權。雖然在實際操作中二者很難區分，但思想家和官員們通過財政來限制王權的努力是不可被否認的。

唐初國家財政由太府主管，貯于左藏庫，尚書比部負責稽核，而皇室財政則由中官管理，貯于大盈內庫。楊炎之前，由于皇帝私欲膨脹和宦官亂政，原貯于左藏庫的國家財政收入被歸入大盈內庫，國家財政完全由皇帝及宦官掌控。楊炎出任宰相后上書唐德宗：“夫財賦，邦國之大本，生人之喉命，天下理亂輕重皆由焉。是以前代歷選重臣主之，猶懼不集，往往覆敗，大計一失，則天下動搖。先朝權制，中人領其職，以五尺宦豎操邦之本，豐儉盈虛，雖大臣不得知，則無以計天下利害，……請出之以歸有司。”他痛陳利害得到唐德宗批準，此后“凡財賦皆歸左藏庫，一用舊式，每歲于數中量進三五十萬入大盈，而度支先以其全數聞。”

丘浚也提出了限制皇室開支的措施。他主張將財政收支管理分為內外二府，“外府貯常賦所入，如秋糧、夏稅及折糧、銀鈔、絹帛之屬以待軍國之用，歲終計其用度之余別為貯處，以備水旱兵火不測之需；內府則貯凡天下坑冶、贓罰、門攤之屬以待宮室、衣車、賜予、燕好之費，歲終則計其有余者別儲，以備他年之不足，及外府或有不給則以濟之。”內外二府的庫藏不僅用途各異，流通路徑也不一致，“夫外府有不足則可取之于內，內府則常為撙節，使不至于不足，雖有不足亦不可取之于外。”丘浚認為，國家的財政支出需求應該被放在第一位，“軍國之需決不可無”，而皇室開支是滿足私欲的，是“可以有可以無故也”，因而“斷不可以軍國之儲以為私奉之用。”丘浚的思想，不再是單純的以國家來供養皇室，而是區分了輕重先后，即先有國家后有皇室，無論是從財政管理的角度，還是限制皇權的角度，較之過往的思想家都更加先進。

(三)決算思想

決算是預算執行的總結。在近代以前，由于預算體系本身不健全，因而也談不上有科學的決算制度。但是，財政并不是一個定性的政府行為，而是由實實在在的數字所反映的，因而古時雖無決算之名，但已有決算之實。一如預算起于周，會計制度也始于周。此時的決算有兩種職能：一是作為官員績效考核的依據，如《周禮》記載：“歲終，則令百官府各正其治，受其會，聽其致事，而詔王廢置。三歲，則大計群吏之治而誅賞之”。二是作為財政預算執行情況的總結，由“司會”下轄的“職幣”掌管，“職幣掌式法，以斂官府、都鄙與凡用邦財者之幣。振掌事者之余財，皆辨其物而奠其錄，以書楬之，以詔上之小用賜予。歲終，則會其出。”每月、每年都要進行結算，“以周知四國之治”，范圍很寬泛，包括“膳夫”、“庖人”、“酒正”、“外府”、“司裘”等，通常是“歲終則會”，但是也有例外，就是“唯王及后、世子不會”。

秦時，商鞅將決算涵蓋的信息進一步細化，他認為“強國知十三數：竟內倉、口之數，壯男、壯女之數，老、弱之數，官、士之數，以言說取食者之數，利民之數，馬、牛、芻藁之數。”這里的十三數不僅僅包括了財政所直接管理的收支之數，還包括了統計經濟信息。商鞅的觀點不僅推動了決算事項的發展，也使中國古代的統計制度有了理論基礎。

西漢初年，張蒼出任“計相”，主管上計事務。張蒼將算術思想應用于上計之中，史載“蒼明習天下圖書，善用算術，故命以列侯居相府主郡國上計也。”可以推斷出，此時的決算就已經不僅僅局限于登記造冊，而是可以通過計算使財政績效指標化。約七百年后，劉晏將財政決算從思想和實踐上推向了一個新的高度。劉晏推行的常平法，實際是建立一個經濟情報網，亦可稱為經濟信息系統。

南宋時，鄭伯謙所著的《太平經國之書》主張“不獨考其國之財，亦將以并考天下之財”，以決算“計用度之當否”，鄭伯謙提出“職內掌邦之賦入”“職歲掌邦之賦出”，由“職內”和“職歲”分別管理財政收入和支出的賬務，而由“職幣”負責掌管“幣”。他認為如果財政收支由同一個部門管理，“不惟不免于奸欺，而內外參差不齊，出入之變交錯差并，薄書會計之繁多委軋，亦必將有敝其精神，而絡其思慮者。”收支分離則可以防止舞弊，并提高效率。“糾察鉤考之勢得以行于諸府之中，事不至于欺偽，用不至于沒，數不至于虧耗。”鄭伯謙對財政工作中存在的問題洞若觀火，對于當世的財政工作亦有極高的借鑒價值。

明清時期，丘浚針對當時存在的問題提出了一些建議。首先，丘浚指出明朝廢相后“以戶部掌天下戶口、田土、錢糧，然散屬諸司”，導致“兼厘眾務，事多端而職不專”，所以提出“如古計相制，于戶部卿、佐之外添設尚書一員專總國計，凡內外倉庫之儲、遠近漕挽之宜咸在所司，稽歲計之出入，審物產之豐約，權貨幣之輕重，斂散支，調通融，干轉一切。”丘浚察覺到戶部在專制制度下無法獨立行使監督和限制財政收支的職能，必須設置專門的預決算機構，嚴格限制財政開支，“凡所以用度取予一付于九式之成法，故雖一尺之帛、一束之芻、一飲食之微、一燕好之私而皆不得以過差焉，是以上之人侈心有所憚而不生，欲心有所節而不縱。”其次，丘浚還提出了具體的財政預決算對象，“凡天下秋糧、夏稅、戶口、鹽鈔及商稅、門攤、茶鹽、抽分、坑冶之類租額年課，每歲起運存留及供給邊方數目一一開具，與夫每歲祭祀、修造、供給等費，通以一年歲計出入最多者為準，總計其數凡有幾何，一年之內所出之數比所入之數或有余或不足或適均稱。”最后，丘浚也強調財政與審計職務相分離，“司會掌鉤考、司書掌書記，二者之職交相參互”，這樣便能夠“防有司之奸欺也。”后來民國衛挺生所提出的超然主計制度最核心的思想也是審計對財政收支進行稽查審核，“明清以降，計政與財政和而不分，故雖嚴刑峻法，而仍不能防止官吏之貪污私營。……為防止超然主計人員之玩忽職掌，或串通機關長官或其所屬人員共同舞弊起見，并應采用就地審計制度。”

黃遵憲在將日本預算制度引入中國的同時，相應地也引入了決算制度。他給決算的定義是“及其支用已畢，又計一歲之出，某項費若干、某款費若干、亦一一普告于眾，名曰決算”。為了民不加賦而國用足，更需要對財政精打細算，故“通籌統計勢不得不爾”。具體而言，首先應完善審計制度，“分別朝廷之上計，州縣之留支，核需用之額明取之，即舉應用之款實銷之”。為了使決算被百姓所接受，政府應該做到財政公開透明，“列所用之數公布之，以惰庶政，以普美利，以昭大信，……書其貳行，懸之象魏，使庶民咸知。”財政透明可以提高百姓對財政的參與度，“深信吾君吾上無聚斂之患，凡所以取吾財者舉以衣食我，安宅我，干城我，則爭先恐后以納租稅矣”，最終“君民相親，上下和樂”，實現周朝時的太平盛世。

三、結 論

中國預算制度起于先人創立國家之時在財政活動中的實踐摸索，其后的思想家和執政者不斷總結，并在理論上進行創新，再在實踐中進行檢驗。這樣反復的試驗最終形成了一套與中國傳統哲學及現實生產力相匹配的財政預算思想體系。

中國古代預算思想的核心是“禮”，“禮”要求政府和君王的行為要符合社會的道德準則、遵守社會的運行秩序，因而不可以進行奢靡的消費，也不可以過度征稅、剝奪百姓的生產生活權利。無論是量入為出思想還是量出制入思想，其根本的出發點都是限制君王支出，實現輕徭薄賦。

相比西方以“法”為核心的預算思想，中國的預算思想更強調道德。與其用君王制定的法律來約束君王自己，使用道德手段更能限制君王的行為。因為如果君王違背社會公認的道德，鋪張浪費、奢靡享受，百姓就會失去對他的尊重和敬畏，就必然會被推翻。這種反對鋪張浪費的道德準則，是由中國農業社會的生產積累慢、勞動收獲少、百姓生活不易的性質決定的。當代執政者在編制和執行國家預算時，應堅持傳統思想中的精華，每一分財政支出都應實實在在地作用于國民經濟和社會民生，并在注重效益的同時兼顧節儉。此外，預算不能對沒有效益的空頭賬戶置之不理，亦不能助長政府斂財行為，而應以監督控制財政為目的，以保障民生為根本，讓政府真正成為“守夜人”。

但是，基于“禮”的預算思想也有其本身的不足。一方面，君王作為國家的最高統治者，其權力遠大于道德的軟約束，只有自身具有杰出道德修養的賢君、明君才會接受以“禮”為基礎的預算，昏君、暴君則完全可以突破道德約束、踐踏財政預算。因此，唯有更強有力的約束，也就是以民主政治為制成的“法”，才能夠制約君主權力、限制君主行為。另一方面，傳統預算的編制受限于落后的科學技術，上下級之間、區域之間的信息不對稱，并且由于統計手段原始，預算編制的精確性也較差。先人雖提出了一些改進的觀點，也有過相應的嘗試，但多沒有能夠延續下去。因此，當代政府在開展財政預算工作時，首先，應制定完善的預算法律，更重要的是在編制和執行預算以及進行決算時，須一切在法律的規范下進行，絕不能跨過法律的紅線。其次，預算應采用科學的方法進行編制，不僅僅是采用科技手段，還應樹立嚴謹、科學的預算工作作風，杜絕經驗主義。最后，預算需對百姓公開，接受百姓和媒體的監督。公開不能只是一個形式，而應該在不損害國家利益和國家安全的基礎上，將預算公開細節化、可理解化，并明確相關責任人，使預算的全過程在陽光下執行。

注釋：

①《論語·學而第一》。

② 《論語·八佾第三》。

③ 《左傳·襄公二十八》。

④ 《荀子·富國》。

⑤ 《淮南子·詮言訓》。

⑥ 《張太岳文集·卷十五》。

⑦ 《蒹葭堂雜著摘抄》。

⑧ 《史記貨殖列傳今義》。

⑨ 《均節賦稅恤百姓·其二》。

⑩ 《均節賦稅恤百姓·其二》。

[1] 江蘇省中華民國工商稅收史編寫組,中國第二歷史檔案館.中華民國工商稅收史料選編(第一輯上冊)[M].南京：南京大學出版社，1996.183.

[2] 趙靖.中國經濟思想通史(第二冊)[M].北京：北京大學出版社,2002.902.

[3] 孫文學.中國財政思想史[M].上海:上海交通大學出版社,2008.

[4] 刑鐵.我國古代專制集權體制下的財政預算和決算[J].中國經濟史研究,1996,(4)：92-100.

[5] 陳光焱.中國預算制度的歷史變遷與現今改革[J].地方財政研究,2008,(5)：59-63.

[6] 王軍.中國財政制度變遷與思想演進[M].北京:中國財政經濟出版社,2009.

(責任編輯：蘭桂杰)

2016-11-06

舒麗娟(1976-)，女，貴州開陽人，博士研究生，主要從事經濟思想史研究。E-mail:shulijuan@sina.com付志宇(1977-)，男，貴州遵義人,教授，博士生導師，經濟學博士后，主要從事財政稅收學與經濟思想史研究。E-mail:fuzhiyu1234@263.net

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