精準扶貧：路徑選擇、實施困境與完善措施
——基于廣西百色市平果縣海城鄉的調查

司 翼，高 飛

(1.東北財經大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025；2.農民日報社廣西記者站，北京 100021)

精準扶貧：路徑選擇、實施困境與完善措施
——基于廣西百色市平果縣海城鄉的調查

司 翼1，高 飛2

(1.東北財經大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025；2.農民日報社廣西記者站，北京 100021)

中共十八大以來，我國提出精準扶貧、精準脫貧的基本方略，制定并實施了多種精準脫貧路徑，脫貧效果十分明顯，但在脫貧路徑的選擇和實施方面仍然存在一些問題，這些問題直接影響脫貧效果。本文以廣西百色市平果縣海城鄉作為調研對象，對其脫貧路徑進行深入調研，分析發現：產業扶貧、移民搬遷和轉移就業等三種精準脫貧路徑對脫貧具有重要作用，但在實施過程中存在產業競爭力不足、安置房供應有限及轉移就業難度大等問題，這些問題嚴重影響了脫貧效果和進程。為此，本文提出要加大產業開發投資力度、完善配套設施及建設就業創業服務平臺等一系列相應的政策建議。

精準扶貧；產業扶貧；移民搬遷；轉移就業；精準脫貧；廣西百色

一、引 言

改革開放以來，我國在扶貧領域取得了令世界矚目的成就，貧困人口從1978年的7.7億人減少到2016年的4 335萬人。中共十八大以來，我國加大脫貧攻堅力度，提出精準扶貧的基本方略，脫貧效果十分明顯，2013—2016年，累計減少農村貧困人口5 564萬人。但當前的剩余貧困人口，生活條件最差，脫貧難度也最大。如何確保農村剩余貧困人口如期脫貧，成為我國全面建成小康社會的主要難題之一。

針對脫貧問題，許多學者采用調查研究的方式進行分析。韓斌[1]以滇黔桂石漠化片區為案例，認為當前扶貧工作中存在扶貧對象不準確、缺乏人力資本支撐和產業扶貧針對性不強等問題，提出應結合該區的自然稟賦和發展基礎，實施生態扶貧、特殊群體“救助+幫扶”和“種養+加工+科技”等精準扶貧路徑。賴斌等[2]以稻城縣香格里拉鎮為案例，聚焦少數民族地區民宿特色旅游村鎮的精準旅游扶貧環境建設和受益機制，提出了產業路徑、組織路徑和獲益路徑等三條建設路徑，并強調要發揮政府、社區組織、貧困戶和幫扶者等四個主體的能動作用。

也有一些學者對脫貧機制進行了深入研究，特別是在精準機制上研究成果較多。唐麗霞等[3]從貧困農戶識別的政策和技術困境、鄉村治理現狀、貧困農戶思想觀念的變化，以及扶貧政策本身的制度缺陷等四個方面分析當前精準扶貧機制面臨的嚴峻挑戰，提出必須考慮到精確扶貧本身所產生的組織、技術、人力、資金和政治成本等，還要兼顧不同群體對扶貧政策的態度和反應，并根據相關的扶貧預算和目標采取不同的方法。葛志軍和邢成舉[4]從精準扶貧機制的地方實踐分析該機制面臨諸多困境，認為導致困境的主要原因是：農民的社會流動、自利性和信息的缺乏，精準扶貧的內在矛盾，維穩工作的優勢地位，結構性貧困的挑戰，駐村扶貧干部的雙重身份和扶貧資金籌集渠道的單一等。

當然，還有一些學者提出了不少改進的建議。戴旭宏[5]認為資產收益扶貧通過對地區致貧原因的精確瞄準實現了對貧困群體的精準幫扶，提高了財政資金的使用效率，拓寬了參與試點的貧困農戶穩定增收的渠道，加快推進了農村社區建設，從而實現貧困與非貧困群體、社會組織和政府的多方共贏。覃志敏和岑家峰[6]將干部駐村幫扶工作分成間接干預和直接干預兩個結構部分，在此基礎上，提出促進駐村幫扶資源供給的制度建設，強化促進貧困村內源發展的政策建議。任超和袁明寶[7]提出精準扶貧的重點和用力方向理應是在堅持分類治理的基本原則下，重點支持那些有發展能力的貧弱家庭，同時也要充分發揮基層組織在貧困治理中的作用。

從現有的文獻來看，并沒有對精準扶貧的脫貧路徑進行深入研究，主要有兩方面的原因：一是當前脫貧的主要路徑確實能起到明顯效果，但辯證地看，也掩蓋了脫貧路徑自身存在的問題，容易被忽視。二是一些脫貧路徑在大部分地區能起到明顯效果，但在許多資源匱乏、勞動力不足的地區，脫貧路徑能否走得通卻沒有引起重視。本文以廣西百色市平果縣海城鄉作為調查對象，以全鄉貧困戶作為研究樣本，通過調查貧困戶的脫貧路徑并分析不同路徑存在的問題，為今后的政策調整和改善提供依據。

二、海城鄉脫貧概況

廣西作為西部地區，脫貧任務繁重，而地處廣西西部的百色市，集革命老區、少數民族地區、邊疆地區和貧困地區等四大特征于一體，是脫貧攻堅的主戰場。近年來，百色市加大各類財政扶貧專項資金投入，不斷加強貧困村屯級道路、水利、網絡、電網和貧困戶危房等基礎設施建設；通過推進易地扶貧移民搬遷工程，使十幾萬貧困戶因此受益；加大職業技能培訓，開展勞務協作，分批組織貧困戶赴外地務工。此外，百色市還積極推動實施生態扶貧、旅游扶貧、教育扶貧、金融扶貧、光伏扶貧、電商扶貧和邊貿扶貧等政策措施。

廣西百色市平果縣海城鄉位于平果縣西北部，鄉政府所在地距平果縣48千米，全鄉行政面積237.4平方千米，轄16個行政村、164個自然屯、206個村民小組，總人口31 649人，現有定提村、高樂村、石趙村、新民村、行吉村和擁齊村等6個貧困村。經過精準識別及建檔立卡工作，全鄉2016年精準扶貧建檔立卡在冊貧困戶共1 180戶、4 806人。從2015年起，海城鄉從本地實際出發，以大數據管理平臺為基礎，以整屯脫貧為抓手，以貧困戶精準脫貧為核心，主要實施四種脫貧途徑，即產業扶貧脫貧、移民搬遷脫貧、轉移就業脫貧和民政低保兜底脫貧，精確幫助困難群眾脫貧。以2016年為例，經過產業扶貧脫貧的有158戶、589人，經過移民搬遷脫貧的有96戶、556人，經過轉移就業脫貧的有190戶、801人，經過民政低保兜底脫貧的有26戶、63人。由于第四項屬于社會保障政策范疇，必須嚴格按照中央、自治區低保政策劃定的標準進行操作，屬于脫貧的“規定動作”項目，討論空間有限。而產業扶貧、移民搬遷和轉移就業等路徑由當地政府根據本地區實際情況，進行具體路徑選擇，故本文只對上述三種扶貧路徑進行深入分析。

三、海城鄉脫貧路徑選擇

海城鄉緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”這一核心要求，建立瞄準貧困戶的幫扶機制，結合實際，重點實施三項幫扶舉措，全面推進精準扶貧到村到戶。

(一)產業扶貧，實現就地致富

產業扶貧是解決貧困地區群眾生存和發展的根本舉措，對促進貧困地區經濟發展和貧困戶增收有著重大的意義和作用，是貧困地區、貧困戶脫貧致富的重要途徑。海城鄉地處大石山區，石漠化成為制約該鄉經濟發展的最大瓶頸。該鄉根據精準扶貧產業發展規劃，結合村情和貧困戶人口、資源、技能、致貧原因和產業發展意愿，選擇有利增收的特色優勢產業，形成“一村一品”格局。

在具體推進工作中，海城鄉一方面引導部分農戶搬遷到鄉鎮所在地發展種養業，建設扶貧移民產業基地，通過發展火龍果種植、種桑養蠶等特色農業產業，落實以獎代補的政策；另一方面引導部分不愿搬遷和進城就業的農戶就地發展種養業，由政府協調搬遷戶和進城就業戶流轉土地，提供給就地發展的農戶發展火龍果、大青棗和林下養雞等種養產業，龍頭企業負責技術指導。扶貧產業選擇方面，主要采用農業標準化規模種植火龍果，重點建立健全石漠化區域火龍果種植的技術標準體系，大力發展石漠化區域火龍果產業。截至2016年5月，海城鄉已經有6個貧困村120戶貧困戶就地發展火龍果種植680畝，39戶、180人搬遷到鄉鎮周邊發展火龍果種植120畝。同時，因地制宜地發展桑蠶及養殖山羊、肉豬、牛，以及林下養雞等產業，在各后援單位的幫助下，通過以獎代補的形式扶持貧困戶發展生產，對完成規定種植項目的農戶給予一次性資金補助。截至2016年12月，海城鄉共建設2 250畝火龍果和約900畝桑蠶，規模養山羊、肉豬等產業點4個，成立了6個農村種養結合的專業合作社。

(二)移民搬遷，建設圓夢新村

易地扶貧搬遷工作包括將貧困戶從農村搬到縣城、鄉鎮政府駐地、產業園區、旅游景區、中心村和公路沿線等有發展條件的地方。易地扶貧搬遷的工作要求是，要有利于搬遷人口享受基礎設施配套、享受基本公共服務和發展就業。

海城鄉圓夢新村安置小區作為海城鄉黨委和鄉政府認真貫徹落實平果縣委和縣政府“三三式”整屯脫貧思路創新的扶貧項目，采取集鎮安置模式，總投資1 486萬元。項目地址位于海城鄉那海村喇叭口，規劃用地35.8畝，可安置貧困戶約116戶、500人。移民新村戶均住房按9.5米×7米、三層半地基、政府負責建造第一層進行統一設計，戶均造價5.5萬元，由政府統一施工。

海城鄉新民村和定提村地處大石山區，村民長期飽受“缺水少糧”的困擾，由于山路崎嶇，當地兒童上學也異常困難，沒有平整的土地，致使當地群眾難以發展種植產業。為了解決村民“飲水難”“上學難”“發展難”的問題，海城鄉黨委和鄉政府決定對新民村和定提村率先進行搬遷，搬遷之后將組成為“那海新街”，新居落成之后，人流量加大，商貿活動增加，新居將變成鋪面。貧困戶不僅可以通過出租鋪面獲得收入，還可以在政府租借的耕地上發展種養業，或就近在農業公司打工、外出務工和自謀職業等。今后，搬遷戶的收入結構將得到極大調整，從單一向多元轉變，包括沿街鋪面的租金收入、火龍果基地的務工收入、個體工商業的經營性收入和外出務工收入等。

(三)轉移就業，加大脫貧力度

外出務工是海城鄉農民收入中占比最大的一項經濟收入，全鄉人口總計31 649人，每年外出務工人口有11 300人。在海城鄉的脫貧途徑中，通過轉移就業實現脫貧的人口比例最大，戶數最多，海城鄉16個村共轉移就業537戶、1 918人。海城鄉引導外出務工有以下四項措施：一是建立外出務工人員數據庫。建立全鄉外出務工人員就業動態信息數據庫，收錄外出務工人員信息。二是開展務工技能培訓。針對希望外出務工的貧困人口，與平果縣人力資源與社會保障局對接，分期分批開展務工技能培訓。2016年已舉辦兩期培訓，共計200人次，2017年將舉辦三期培訓，共計300人次。培訓經費由財政資金安排，不需要貧困戶承擔。培訓結束后，貧困戶可以自主擇業，也可以由縣社保局推薦到相關企業就業。三是實行“訂單務工制”工作模式。引導部分農戶到企業就業，引導有一定文化知識、有就業愿望的農戶到縣城安置。政府負責統籌協調、企業負責就業安置，實施“訂單式”培訓，在貧困戶掌握相應的勞動技能后，引導到企業就業，保障進城就業勞動力月平均工資2 000元以上。同時，引導農戶在縣城購房或安排入住廉租房，鼓勵有能力的農戶自謀職業，自主脫貧。四是強化跟蹤服務管理。對外出務工人員進行培訓，實施就業、就醫、培訓和維權等方面的幫扶服務工作，努力實現“輸出一人、脫貧一戶”的目標。

2016年，在平果縣強強碳素集團、平鋁集團等社會愛心企業的幫助下，海城鄉組織建檔立卡貧困戶中共280人次前往縣工業園區通過招聘進廠務工。據不完全統計，全鄉貧困戶中在外務工人口共798人，在縣外務工人口共649人。

四、海城鄉脫貧路徑存在的實施困境

海城鄉根據自身實際，在扶貧路徑方面選取了產業扶貧、移民搬遷及轉移就業等三條路徑，從路徑的實施情況來看，對扶貧起到了重要作用，但是，在扶貧路徑的實踐過程中，也存在著不少問題。

(一)產業扶貧方面

海城鄉在產業扶貧工作的推進過程中遇到了一些困境，使產業扶貧的應有效益未能得到充分發揮，主要表現在以下四個方面：

第一，基礎設施落后，發展產業先天不足。海城鄉發展農業的基礎設施和自然資源條件較差，交通難、飲水難和信息閉塞等問題困擾農村經濟的發展。截至2016年12月，海城鄉還有43條道路，共計47.5千米未硬化，其中，通村公路1條、4.8千米，通屯水泥路23條、30.6千米，屯內道路硬化19條、12.1千米；有15個村屯，共計2 737立方米的飲水還需要建設或繼續加強完善；有兩個村需要建設村部、村級小學或完善其配套設施；有18個公共活動場所待建，其中，籃球場16個。大部分行政村雖已鋪設寬帶網絡和電視閉路線，但信號不穩定，且維護成本高，有些寬帶網絡還處于半癱瘓狀態，山區群眾無法接收到外界的新信息。

第二，資金短缺導致政策推行難度較大。(1)政府面臨資金整合難的問題。由于受自然資源的限制和小農經濟發展意識的影響，大部分農業特色產業規模小而散，截至2016年12月，海城鄉共建設2 250畝火龍果和約900畝桑蠶種植基地，距離集約化、市場化的目標還很遠。盡管從中央到地方都陸續出臺了關于貧困縣資金整合的相關文件，但缺乏具體操作辦法，鄉一級的資金使用范圍仍受多種因素制約，資金整合的路徑還不清晰、阻力仍然很大。(2)部分領導干部對政策落地有思想包袱。當前，由于發展優勢特色產業周期長、見效慢、風險大，部分領導干部怕擔風險、害怕失敗，因而不愿在發展特色產業上動腦筋、想辦法、謀出路、圖發展。為了規避風險，部分村屯在政策設計上將風險全部分擔給貧困戶一方；有的領導干部為早見成效，更樂意把投入和精力放在硬件設施建設等方面；有的村屯政策落實“雷聲大、雨點小”，貼息貸款和具體操作辦法還難以落地。

第三，產業規模小，抵御市場風險能力差。與傳統農業相比，發展特色產業投入大、管理水平要求高、等待獲取收益的時間長、市場相對較遠且風險相對較大。而在貧困山區，政府與農民的投入能力和抗風險能力都非常有限，以獎代補政策僅能解決一部分問題。截至2016年12月，海城鄉所成立的6個農村種養結合的專業合作社仍處于起步階段，由于建設主體和服務部門缺乏人才，經營性服務能力比較低，還沒能真正發揮起溝通生產和市場的橋梁和紐帶作用。農產品深加工滯后，基本上處于原料生產階段，精深加工產品較少，產品附加值較低，產業鏈條較短，經濟效益差，通過發展產業帶動建檔立卡貧困戶脫貧的效應不明顯。

第四，部分貧困戶的思想較落后，參與程度較低。海城鄉地處山區，耕地面積十分有限，加之貧困戶中絕大部分有文化、有體力和有能力的青壯年勞動力都選擇外出務工，山區留守農民僅滿足于在家照顧孩子、種糧保自足，根本沒有寄希望于在家發展特色產業脫貧致富。一部分貧困戶仍保持傳統的種植模式，一些需要一定技術的種養模式無法推廣。同時，受以往各種惠農政策、“輸血”式扶貧歷史的影響,大多數貧困戶在發展產業時“等、靠、要”思想嚴重，把產業扶貧資金當作救助資金，主動脫貧的意愿不強，甚至認為精準脫貧工作是鄉干部的工作，對于干部的入戶調查和政策宣傳態度消極。

(二)移民搬遷方面

移民搬遷對海城鄉精準扶貧起到了較大作用，但是，當前仍存在著不少問題，主要表現在以下四個方面：

第一，安置房供應量不足，缺口較大。以海城鄉圓夢新村移民搬遷項目為例，該項目一期工程計劃搬遷116戶，而報名的貧困戶多達280戶，遠遠超過2016年166戶、700人的目標任務，最終在整屯脫貧試點村屯的報名群眾中，首批入住的貧困戶僅有39戶。安置工程一時難以滿足所有貧困戶的搬遷需求。

第二，個別貧困戶對精準識別打分持不同意見，導致對易地扶貧搬遷工作的滿意度下降。以精準識別劃定的建檔立卡貧困戶分數線為基準，將搬遷對象分為4個檔次，上下檔之間補助標準相差10%，檔差率控制在2 000元以內，補助金額分別為2.1萬元/人、2.3萬元/人、2.5萬元/人和2.7萬元/人。隨著扶貧政策越來越多地惠及困難群眾，部分農戶認為自己的評分過高，不符合自身的貧困狀況，因而對移民搬遷工作產生了不滿情緒。

第三，在征地過程中，村民對土地所有權、占用補償有爭議。圓夢新村移民搬遷項目選址落在那海村喇叭口，占地共計35.8畝，由原海城農械廠、土圓倉(糧所)和部分群眾的自留地等三部分地塊組成。由于年代久遠，土圓倉(糧所)地塊缺少備案，起初難以證明其國有土地性質，致使新街屯、中街屯、社王屯和超畢屯等四個屯的村民認為建設新村的用地沒有給予村民集體合理補償，出現擋工堵路、阻撓施工人員進場的行為。鄉政府不得不專門成立工作組，赴縣檔案局、糧食局等多家單位查找檔案尋求證明，取得證明材料后向四個屯的村民反復解釋、勸說，才得以將事態平息。

第四，基本公共服務配套跟進滯后。根據規劃設計，圓夢新村落成后將配有醫務室、文化活動中心等基本公共服務設施，而根據施工進度，首批39戶貧困戶在2017年農歷春節前完成入住，但圓夢新村的公共服務設施配套暫時還不完備，需要推遲到第二批77戶貧困戶入住時才能完工。因此，大約會有半年的時差，配套不完善將給首批搬遷戶帶來不便。

(三)轉移就業方面

轉移就業對扶貧意義重大，但在當前的實施過程中，也存在著一些問題，主要表現在以下五個方面：

第一，外出務工人員文化素質不高，缺乏職業技能，工資待遇普遍較低。根據海城鄉2016年度計劃脫貧貧困戶外出務工需求情況統計顯示，統計在內的65名意向外出務工人員，僅有6人有技術特長。2016年統計在內的433名外出務工人員的平均工資為僅為2 514元，而這些外出務工人員的家庭平均人口卻有4.3人。相對于家庭人口來說，工資水平相對較低。此外，這些外出務工人員全部為壯族或瑤族，主要掌握的語言是民族語言，普通話不標準，這對外出務工尤其是省外務工造成了一定了障礙。

第二，村民返鄉創業意愿強，但創業成功率較低。2016年初，海城鄉舉行了在外務工返鄉群眾春節座談會，鄉干部與近40名外出務工人員進行交流發現，由于務工路途奔波及家中子女老人的照顧問題，外出務工人員的返鄉意愿非常強。但返鄉創業成功率不高，主要是因為創業擔保貸款程序復雜，對象認定困難，擔保方面需要機關事業人員提供反擔保。而貧困戶創業資金缺乏，創業平臺建設進展緩慢，“互聯網+”、金融和技術等方面人才缺乏，創業氛圍不濃。

第三，部分貧困戶就業意愿低，引導轉移就業難度大。多數貧困戶文化素質低、思想保守、思維觀念還停留在自給自足的自然經濟時期，很多貧困戶沒有主動脫貧意識。另外，地方企業工資待遇低，且工資不能按時發放，導致勞動力就業積極性不高。企業考慮到效率和利潤問題，以及就業人員的養老保險等問題，招工對象基本上都要求在45歲以下，很多年紀大的貧困戶無法就業。根據海城鄉組織的4次引導貧困戶到企業就業的統計結果，就業成功率不足10%。

第四，就業培訓難以開展，效果不明顯。貧困戶勞動力文化基礎差，初中以下學歷居多，有的甚至是文盲，領會能力低，培訓效果不明顯。外出務工人員的文化水平相對較高，接受、吸收知識能力較強，務工積極性高，是最需要進行技能培訓的人員，通過培訓可以提高技能水平，從而提高工資待遇。但由于大多數人員在外地務工，無法組織培訓。此外，培訓方法不夠靈活，例如，技能培訓的地點設在平果縣，時間一般是15天，貧困戶因農活、家務等方面原因，安排不出時間參加培訓。相關培訓部門沒能統籌各鄉鎮做好培訓工作，如汽車駕駛培訓，相關部門要求各鄉鎮自行組織人員參加，且滿15人才能開班，而各鄉鎮往往一期內無法湊夠15人，汽車駕駛培訓無法順利開班。

第五，外出務工存留的隱患問題。很多貧困戶靠外出務工維持生存，從而導致大量的勞動力資源外流。留守人員大多數是婦女、兒童和老人，其共性是勞動能力不足，靠這部分人在農村發展產業難度較大。部分貧困戶長期外出務工，不愿回鄉參與小額信貸工作，留守的主要是未成年人或年老、殘疾的貧困戶，也會影響全鄉小額信貸工作的推進。這種勞動力大量外出造成的空殼現象也是精準扶貧工作面臨的現實難題。

五、完善精準脫貧路徑的措施

完善精準脫貧路徑，要加大對當前農業形勢和產業扶貧工作的宣傳力度，使全鄉干部群眾清晰地認識到，山區農民只有立足當地資源優勢，發展特色產業，堅定不移地走特色化發展道路，才能在激烈的市場競爭中脫穎而出、脫貧致富奔小康。海城鄉下一階段的精準扶貧工作將重點采取以下三方面的措施：

(一)產業扶貧方面

在產業扶貧方面，要立足貧困村、貧困戶的資源稟賦和生產條件，充分發揮農戶主體作用，培育發展能帶動貧困戶脫貧、具有自身特色的農業產業，努力使貧困戶通過發展農業產業實現增收脫貧。

1.加大產業開發投資力度

通過完善各項基礎設施建設，激發貧困戶發展農業產業的積極性。加大對產業建設的投入力度，要結合已制定下發的農業產業扶貧工作方案和產業扶貧政策，對開發擴大種養基地、具有一定種養規模、輻射帶動貧困戶較多的貧困村，傾斜安排項目資金用于改善水、電、路等基礎設施條件，切實加強貧困村農田基礎設施建設。對已經建檔立卡的貧困戶，在脫貧之前根據發展產業的類型、規模等，在貼息貸款、補助等方面給予一定的產業發展政策扶持，推進貧困村扶貧到戶貸款貼息、扶貧項目貸款貼息等試點，并逐年擴大試點范圍，為貧困戶發展產業提供資金支撐，推進產業扶貧向縱深發展。

2.進一步發揮合作社的帶頭作用

在現有合作社的基礎上，積極培育龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場和專業大戶等新型農業經營主體，通過直接幫扶、委托幫扶和股份合作等方式，促進新型農業經營主體與貧困戶建立緊密利益聯結機制，探索多種模式的產業扶貧方式，主要有三種：一是采取“公司+基地+貧困戶”的模式，由公司、基地雇傭貧困戶作為產業工人，貧困戶獲得土地租金和務工收入，或是由公司完成土地流轉及基地基礎設施建設后，將土地提供給貧困戶，由貧困戶根據公司的技術指導及要求進行農業種植，公司保價回收產品，形成產、供、銷一體的運營體系，帶動貧困戶實現產業脫貧。二是采取“合作社+貧困戶”或“種養大戶+貧困戶”的方式，由合作社或種養大戶統一配送物資，農戶自行種植，合作社或種養大戶提供技術指導，統一回收，以解決脫貧問題。三是通過產業基地帶動脫貧模式，通過已經建成的且已產生效益的農業產業基地的輻射帶動作用，引導基地內外的貧困戶在自家田地或租地參與高效農業開發，基地義務提供技術培訓和產品銷售，以解決脫貧問題。

3.加大科學培訓力度

在因地制宜確定產業發展方向后，農民急需掌握的是科學種植、養殖技術。當前應以產業為支撐，大力開展科技培訓和指導，提高農民綜合素質，逐步培植支柱產業群體。強化科技服務體系，進一步完善農業科技創新、農業技術創新和農民教育等三大體系。通過政府相關部門技術機構或專業合作社、龍頭企業，分門別類地在相應片區開展實用技術培訓，組織產業對口的農戶參加，以提高其創業能力和技術素質。

(二)移民搬遷方面

在移民搬遷政策的實施過程中，必須在不斷總結經驗的基礎上，實施“精準搬遷”，并加快完善配套設施，讓搬遷村民盡快融入新村。

1.精準搬遷“回頭看”，確保政策不漏人

針對移民搬遷工作中群眾反映的“打分過高不符合實際”的情況，除了詳細闡明、解釋打分的標準和規范，還應充分聽取群眾意見，對貧困戶的條件、狀況進行“回頭看”，保持動態調整，確保扶貧政策不漏人、不脫節。海城鄉的移民搬遷工作自前期摸底以來，困難群眾表現出很高的熱情和強烈的合作意愿，報名人數遠超年內計劃和預期。但少數群眾在報名、申請的過程中，糾結于自身的貧困狀況可以享受多少政策的好處和實惠，“等、靠、要”甚至是“鉆”的消極思想時有體現，從而使移民搬遷工作的配合度、滿意度下降。鄉政府可以考慮調動困難群體參與新村建設的積極性，形成獎勵機制，為那些提交了住房申請同時為新村建設建言獻策、出工出力的困難群眾給予表揚、獎勵，甚至是在住房的安排上提供適當的優先和優惠條件，體現“扶貧不扶懶”“扶貧先扶志”的思想，鼓勵貧困戶提高自身發展能力。

2.堅持首批移民安置工作中的經驗和成效

圓夢新村項目的啟動時間早于平果縣易地扶貧搬遷整體規劃部署。海城鄉黨委和鄉政府結合長期工作中的摸底、走訪和調研成果，決定對處在石漠化山區的新民村、行吉村和定提村等三個瑤族村進行搬遷，解決當地群眾飲水困難、教育困難和發展困難的問題。提前部署搬遷項目的準備工作，立項、選址和規劃設計早在2015年底前都已完成，造價審計和項目招標工作也都在2016年上半年完成。在規劃圓夢新村項目的早期，海城鄉黨委和鄉政府就向上級政府申請資金扶持。2016年6月，平果縣委辦公室印發了《平果縣2016年易地扶貧搬遷工程實施方案》，明確指出了“石漠化地區的建檔立卡貧困戶基準補助金額為不低于2.1萬元”，資金由自治區和縣兩級財政承擔。這一政策極大地減輕了海城鄉政府和群眾的負擔，進一步加快了海城鄉圓夢新村項目的推進。超前的決策使海城鄉移民搬遷工作得以提早動工，才有了當前工程進度遠超全縣其他幾個安置點的成果。

3.加快完善配套設施，打造生態宜居鄉村

圓夢新村首批安置住房即將落成，應當盡快為首批入住的39戶搬遷群眾完善配套設施建設，尤其是要保障提供基本公共服務，在解決了飲水、入學和就醫問題的同時，應當將文化生活、經濟發展的優勢同步體現，形成典型示范作用，進一步吸引和調動第二批、第二期搬遷群眾的積極性。要大力宣傳引導群眾自覺建設美麗家園，將清潔鄉村、生態鄉村和宜居鄉村建設同步展開，培育綠色、環保的生活理念，打造開放、共享的生活樣態。使移民新村在一開始就成為美麗鄉村，把兩個“鄉村”的建設有機統一。

(三)轉移就業方面

通過組織實施就業技能培訓和創業培訓，積極建設就業創業服務平臺，加強義務教育和職業教育，不斷提高勞動者素質，這將極大推進脫貧攻堅的進程。

1.靈活組織實施就業技能培訓和創業培訓

提升貧困戶自身技能素質可依托市、縣各定點培訓機構或大中型企業，對有就業要求和培訓愿望的貧困戶開展就業技能培訓。爭取讓貧困戶在這些企業就業，政府出面做工作，即使年齡大一些的貧困戶也可錄用，同時政府要建立針對吸納貧困戶的企業給予獎勵或補償的機制。靈活開展培訓工作，如針對15個名額的汽車駕駛培訓，相關部門需根據實際情況靈活調整；可以組織貧困戶前往縣城或附近縣城的技術學校進行短期技術培訓；對于已經外出務工且文化素質相對較高的貧困戶，可以為其提供網絡培訓。此外，還要做好就業創業培訓的檢查驗收工作。扶貧部門要細化驗收指標，加強對培訓效果的驗收和評估。

2.積極建設就業創業服務平臺

創建基層鄉村公共就業服務平臺。根據貧困戶的就業服務需求，建立就業服務站，搜集招聘信息，及時與大型企業建立對接。發揮村兩委、第一書記和駐村工作隊的作用，及時告知貧困戶就業信息，通過村級就業服務平臺助其脫貧。創建互聯網就業創業服務平臺，利用遠程視頻指導就業創業，如通過互聯網直播APP開展就業創業維權等方面的培訓工作。打通農民工就業與企業用工“最后一公里”服務通道，實現農民工輸出地和用工地就業、換崗和維權一條龍式服務。對農民工返鄉創業的，降低返鄉創業門檻，加大財政支持力度，加大金融機構對農民工創業的信貸支持。落實定向減稅和普遍性降費政策，鼓勵農民工發展二、三產業。大力建設農民工創業園、創業孵化基地和貧困農民工返鄉創業示范點等具有代表性的園區和基地，在吸納當地勞動力的同時也激發了貧困戶自身的脫貧動力。

3.義務教育與職業教育齊頭并進

教育在發揮扶貧能力的過程中，既要賦予貧困戶短期內擺脫貧窮的能力，更要為防止其返貧而使其具備可持續發展的能力。必須保障義務教育，繼續實施“雨露計劃”，幫助貧困學生完成學業。2016年海城鄉共43位大學生獲“雨露計劃”教育幫扶的補助，共獲補助103 000元，成效明顯。而短期來看，就業扶貧還需要發展職業教育，海城鄉有很多沒有完成義務教育的青少年外出務工，文化素質低且沒有職業技能，工資待遇低、維權意識差。因此，可以嘗試定向農村職業教育辦學模式，引導扶貧資金關注貧困農村職業教育事業發展，支持職業院校及相關專業的建設工作，引導輟學青少年進入職業學校就讀。區市縣相關部門要加大對職業院校教育能力的建設和支持，減免貧困學生的學費。從根本上改變貧困地區“經濟窮、教育更窮”的困局。

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(責任編輯：鄧 菁)

2017-02-01

司 翼(1978-)，女，遼寧盤錦人，博士研究生，主要從事公共經濟與公共政策研究。高 飛(1984-)，男，河北邯鄲人，博士，主要從事農業經濟政策研究。E-mail：gaofeinmrb@126.com

F323.8；C913.7

A

1008-4096(2017)03-0053-07

*感謝海城鄉曾維康，農民日報王田、韓超和盧靜做出的貢獻。文責自負。