萊蕪市土地資源開發利用面臨的問題及對策初探

郭文強，陳俊玲，陳欽強，劉曉梅，張憲堯

(萊蕪市國土資源局,山東 萊蕪 271100)

萊蕪市土地資源開發利用面臨的問題及對策初探

郭文強，陳俊玲，陳欽強，劉曉梅，張憲堯

(萊蕪市國土資源局,山東 萊蕪 271100)

隨著我國經濟的迅速發展，各行業用地需求與日俱增，土地資源開發利用和保護面臨較為嚴峻的形勢。本文以萊蕪市為例，分析了當前土地資源開發利用現狀，其面臨土地資源利用結構布局不合理，耕地總量減少、城鎮建設用地增長過快，土地供需矛盾突出的問題，并從優化產業發展布局，挖掘土地潛力，實現可持續利用等土地資源開發利用和保護策略上進行了一些有益探索與思考。

土地資源;開發利用；城鎮建設；耕地保護；萊蕪市

土地是十分寶貴的不可再生資源。近年來，隨著我國經濟的迅速發展，各行業用地需求與日俱增，耕地保護形勢嚴峻[1-2]。目前萊蕪市正處在加快推進工業化、城鎮化、現代化發展的重要歷史時期，土地作為最重要的戰略資源顯得尤為寶貴。雖然土地資源節約集約利用和可持續開發利用的觀念已經逐步深入人心，但在具體落實上還存在差距，表現在土地資源利用結構不合理、耕地后備資源不足、土地供需矛盾突出、土地資源緊缺和利用粗放浪費并存等方面[3-4]。在此情形下，嚴格土地管理，科學規劃，合理布局，完善土地資源開發利用顯得尤為重要。黨的十八大對國土資源工作提出了明確的要求，為加強土地管理指明了方向，要求大力推進生態文明建設，優化國土空間開發格局。

1 萊蕪市土地資源開發利用現狀

1.1萊蕪市土地利用現狀

萊蕪市2012年最新土地利用變更調查結果顯示[2]，萊蕪市共有土地22.46萬hm2，已利用面積17.31萬hm2，未利用面積5.15萬hm2。其中：耕地面積7.26萬hm2，人均耕地0.057hm2，遠遠低于全國人均耕地水平及全省平均水平；園地面積1.61萬hm2，果園是園地的最主要組成部分，占園地總面積的65.3%，主要以蘋果園和桃園等為主，多分布于丘陵和山區；林地面積3.75萬hm2，主要分布在山區；草地面積3.32萬hm2，主要分布于丘陵和山區，這部分草地經過土地開發整理復墾后可以達到種植條件，是萊蕪市新增耕地的主要來源；建設用地總面積3.25萬hm2，占全市土地總面積的14.47%，其中居民點用地2.94萬hm2，工礦用地0.3萬hm2，特殊用地0.01萬hm2。居民點主要分布在城鎮和村莊，工礦用地主要集中于高新區、萊城工業區等幾個工業園區。交通用地總面積0.68萬hm2，主要由鐵路、公路、農村道路用地三部分構成。水域及水利設施用地總面積1.07萬hm2，主要是河流水面、水庫水面、坑塘水面和溝渠用地。其他土地總面積1.52萬hm2，主要由設施用地、田坎和裸地組成。裸地為0.14萬hm2，占總面積的1%，該部分土地開發利用難度較大。

1.2萊蕪市土地資源開發現狀

1988年,萊蕪市成立了專門的土地開發整理機構。2000—2016年，累計投入專項資金1.97億元，實施土地開發整理項目279個，土地開發整理復墾治理土地總面積2.17萬hm2，增加耕地0.57萬hm2，平均每年新增耕地0.04萬hm2。在建設用地占用大量耕地、耕地保護形勢異常嚴峻的形勢下實現了耕地總量動態增長，保障了耕地占補平衡和糧食安全。同時，通過實施土地開發整理,從根本上改善了農村生態環境，促進了農業生產水平的提高和農民增產增收，壯大了農村集體經濟實力[4]。

2 萊蕪市土地資源開發潛力

2.1未利用土地開發潛力

萊蕪市未利用地主要包括荒草地、裸地、河流水面和內陸灘涂4種，其中荒草地可以用于土地開發整理，開墾為耕地，其余未利用地較難重新利用。田坎主要指耕地中南方寬度≥1.0m、北方寬度≥2.0m的地坎。因為萊蕪市山地丘陵較多，耕地中田坎系數較高，田坎總面積較大，該部分土地可通過平整開發成耕地。

表1 萊蕪市未利用土地情況統計(hm2)

2.2農用地深度開發潛力

農用地深度開發是指采取增加對單位面積土地的投入來提高土地生產率的土地開發方式，即采取增加物質投入，推廣農業現代化技術，加強農業基礎設施建設，進行土壤改良等措施減少土地利用的限制因素，提高土地生產力。改造中低產田、建設節水農業示范基地及高標準基本農田等，均屬于土地深度開發。萊蕪市目前有中低產田4.021萬hm2，主要分布在牛泉、高莊、大王莊、茶葉、雪野、辛莊、苗山、黃莊、艾山、辛莊等鄉鎮，占耕地總面積的55.5%。

2.3土地開發整理復墾潛力

通過調查摸底，萊蕪市工礦廢棄地規模大，共有歷史遺留及其他原因形成的工礦廢棄地363.73hm2，這部分土地如能夠復墾成耕地，將會大大減小耕地占補平衡壓力[5]。但該部分土地雖然有復墾潛力，但投入巨大，實施起來比較困難，復墾后的耕地質量難以保證。

2.4城鎮建成區土地利用潛力

當前，國家土地政策非常嚴格，用地指標極為有限，必須把重點放在盤活存量建設用地上，主要包括閑置低效用地和城中村用地[6]。 據統計，萊蕪市目前共有閑置建設用地70.2hm2，低效建設用地99.53hm2。城市建成區內城中村占地高達0.11萬hm2，建筑容積率一般在0.7左右，若通過舊村改造，進行集中居住區建設，按正常標準將建筑容積率提高到1.0測算，可騰出土地約334hm2。通過盤活存量充分利用該部分建設用地，可以減少新占地規模，并緩解建設用地計劃指標不足的問題。

2.5農村宅基地利用潛力

萊蕪市部分農村居民點布局比較分散，存在占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現象，住房建新不拆舊，空心村、宅基地利用效率不高等問題[7-8]。目前，萊蕪市農村村莊占地1.867萬hm2，其中戶均宅基地511m2，在全省是比較高的。如果通過申報掛鉤試點項目區進行整治挖潛，實施遷村并點，拆舊建新，村莊規劃改造仍建平房可騰出土地近0.13萬hm2，建成樓房可騰出0.53萬hm2左右。這部分土地可直接安置項目，也可以復墾成耕地后再置換到別處安置項目，確保經濟發展過程中的耕地占補平衡。

3 存在的主要問題

3.1土地資源利用結構布局不合理發展不平衡

一是城鎮建設布局不合理。據調查，1996—2012年的15年間，萊蕪市城市建成區面積由0.27萬hm2擴大到0.79萬hm2，全市建制鎮面積由0.03萬hm2擴大到0.27萬hm2。15年間，擴建的城鎮用地絕大多數都是占用的城鎮周邊耕地[8]。在城市規劃的實際操作中，缺乏論證過程，建設方案隨意性強，忽略城市建設的實用性，未充分考慮城市未來的發展空間，城市建設規劃和土地總體規劃不能有效的同步銜接，從而造成土地利用率低，土地浪費現象嚴重。二是農村居民點建設分散，宅基地面積超標。目前，萊蕪市農村居民點普遍存在缺乏科學規劃，空閑地多，土地利用率低的現象；部分農戶超面積建住宅，或一戶多宅。據了解，萊蕪市農村人均占地高達209m2，遠遠高于全國農村人均占地150m2的水平。

3.2耕地總量減少質量下降占補平衡壓力大

自2006年以來，萊蕪市各類建設用地共征收耕地將近0.19萬hm2，雖然每年通過土地開發都增加一部分耕地，但全市耕地自1996年以來，仍然凈減少0.13萬hm2。目前萊蕪市人均耕地只有0.057hm2，占全國人均水平的62%，占全省人均水平的70%，已經低于山東省委、省政府提出的人均0.067hm2的警戒線，接近人均耕地0.053hm2的警戒線，是全省人均耕地較少的市之一，人地矛盾越來越突出[2]。

3.3城鎮建設用地增長過快土地供需矛盾突出

近幾年，萊蕪市平均每年的建設用地需求在400hm2左右，而省政府每年下達的建設用地指標在233hm2左右，差距十分巨大，保障土地供應的難度越來越大。尤其是2012年以來，為促進萊蕪市產業結構調整和經濟發展，萊蕪市委、市政府提出“大招商、大發展”的戰略，造成了工業化、城鎮化進程進一步加快，對土地的需求也隨之加大[9]。且企業在占地時，為追求利益最大化，多會選擇占用交通便利、土地平整的地方建設廠房，這些土地大多數是中西部平原地區質量較好的耕地。盡管萊蕪市通過開展建設用地增減掛鉤、挖潛盤活存量土地等措施，解決了一部分用地指標，但土地供需矛盾依然十分突出，責任和壓力巨大。

3.4土地利用粗放浪費現象普遍利用效率較低

一是節約集約用地的意識尚未全面樹立，亂占濫用土地的根本動因尚未消除，“重利用、輕節約、輕效率”的思想比較突出，國家、省重點工程用地和工業區用地尤其突出，動輒修改規劃，造成了規劃跟著項目跑的局面。土地利用總體規劃的頻繁調整，使建設用地的規模布局發生較大變化，土地利用結構不合理的現象比較突出[5]。二是部分工業園區、開發區土地利用問題比較突出。據調查，萊蕪市閑置低效土地至少有166.67hm2，農村居民點有0.7萬hm2的用地潛力。單位GDP建設用地規模為62.93hm2/億元，耗地量遠遠高于濟南、青島、淄博、威海等地市，位居全省中下游。產出不足11萬元/hm2，是淄博的一半，與青島、煙臺、威海相比差距更大。萊蕪市3個省級開發區集約用地水平在全省140余個省級開發區中，均排在90名以外，與國家級開發區相差更遠。

3.5依法用地意識不強土地違法違規現象嚴重

從近幾年土地衛片執法檢查情況看，土地違法違規的面積，違法占用耕地甚至基本農田的面積呈增加的趨勢。一些地方發生的違法違規用地問題，多為市、區兩級政府及有關部門主導或協助開發建設工業園、物流園等非法占地問題。土地違法主體正在向鎮政府、村委會蔓延。村級組織違法用地趨勢正在上升，尤其是違法劃定宅基地、養殖用地現象較普遍。

3.6土地開發利用中群眾合法權益缺乏有效保障

在征地補償安置方面，存在征地補償標準偏低，補償不到位，安置渠道單一，社會保障難以落實等問題。在城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治中，有的地方安置區配套設施不齊全，社區建成后，沒有及時搞好相關配套設施和公共服務設施建設,不但沒有提高生活水平，反而帶來極大的不便，有的在項目規劃、安置補償、住宅設計、農田整理、土地權屬調整方案等涉及農民權益問題中不能保障農民知情權、參與權和監督權。在宅基地管理方面，一方面缺乏有效的退出機制，造成大量空心村和宅基地閑置；另一方面，農民宅基地用地需求無法得到有效保障，從而產生大量違法建設的宅基地。

4 完善土地資源開發利用的對策建議

4.1優化產業發展布局統籌各業用地

在制定和調整全市土地利用總體規劃時，全面統籌，通過用地布局積極引導、調控各區的經濟發展功能定位、行業選擇和發展方向，避免低水平重復建設、區域間無序競爭，同時控制城鎮規模，協調城鎮環境規劃與保護，建設風景優美的“宜居城市”。要突出土地利用總體規劃在批地用地中的戰略地位，嚴控用地規模。在土地開發利用過程中，要實現合理利用土地，必須嚴控用地總量，合理調整用地規模，強化規劃對土地利用的統籌和控制，合理編制和切實落實土地利用年度計劃。合理調整用地布局，逐步優化土地資源配置，做到“工業向園區集中，人口向城鎮集中，住宅向小區集中”[3]。

4.2加大耕地保護力度堅守耕地紅線

探索建立耕地保護經濟補償機制，對保護耕地特別是基本農田的農民給予補貼。嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃，劃定城鄉建設用地邊界、基本農田保護區邊界，建立永久基本農田保護地塊落地、上圖、入網及實時監管系統，從嚴控制非農業建設占用耕地，引導農業結構調整不占或少占耕地。落實耕地先補后占，實現耕地總量動態平衡。大力改造中低產田，加快高標準基本農田建設，確保糧食安全。同時要強化后期管護，明確責任主體，對已建成的高標準基本農田及時上圖入庫，實行永久保護。

4.3充分挖掘土地潛力保障經濟發展

重視土地后備資源的開發利用，增加有效耕地面積。加大舊村改造的力度，壓縮村莊占地規模，徹底解決現有村莊“布局散、面積大、規劃亂、配套缺、臟亂差”等問題，杜絕“空心村”現象。針對萊蕪市“空心村”多、農村建設用地潛力大的特點，進一步加大農村土地綜合整治力度，充分運用城鄉建設用地增減掛鉤政策調整優化城鄉建設用地結構和布局，促進城鄉統籌一體化、同步化發展。推進低丘緩坡荒灘土地開發利用試點和工礦廢棄地復墾調整利用試點，大力拓展用地空間。充分挖掘閑置建設用地和低效建設用地潛力，推進節約集約用地，提高土地利用效能。

4.4建立綜合監管體系遏制違法用地

運用衛星監控手段，開展覆蓋所有區的衛片執法檢查，大力推廣車載GPS監控技術，提高土地執法巡查的準確性、時效性，廣泛搜集輿情，掌握案件線索，快速反應，及時處置, 從源頭上防止土地違法問題的發生。全力做好土地礦產衛片執法檢查工作，對重點案件要及時立案、嚴肅查處，通過公開通報、媒體曝光等形式予以監督。對違規違約用地企業，要向社會公示，并計入誠信檔案，作為土地競買人資格審查的依據。進一步落實政府土地管理和執法責任，對耕地保護總量、基本農田保護面積和違法占地情況全方位實行問責制。同時，完善執法的激勵與約束機制，對土地違法違規少、耕地保護效果好的區獎勵用地指標；對違法用地較嚴重，國土資源管理秩序較混亂的，暫停土地審批，并追究政府負責人的責任。

4.5加強土地生態保護實現可持續利用

對自然坡度大于25°的坡耕地，實施有計劃有步驟的退耕還林，涵養水源。對荒山荒坡大力開展植樹造林和封山育林活動，禁止亂砍濫伐，加強水土流失治理，通過保護自然資源來改善生態環境，減少自然災害的發生頻率。建立健全耕地地力動態監測機制，及時掌握土壤肥力變化動態。倡導農村沼氣池建設，利用人畜糞便、作物桔桿為原料發酵沼氣，既可以解決農村柴草處理問題，又可防止人畜糞便對環境的污染，創建良好的生產生活環境。把好項目立項關，堅決杜絕低產能重復建設、高污染的項目落地。加大對工業污染查處力度，杜絕工業“三廢”的超標準排放，取締污染嚴重而又難以改造的企業，保護土地生態環境。

4.6關注民生依法用地保障農民權益

結合經濟社會發展水平和土地區位，并充分考慮地類產值、人均耕地、土地供求關系和城鄉居民最低生活保障水平等因素，逐步提高征地區片綜合地價標準。制定完善留地安置政策，結合城市規劃，為被征地農民留下發展空間，鼓勵和扶持自主創業。全面探索建立征地補償款預存制度，在征收土地報批前，征地單位將擬支付的征地補償款存入專用帳戶；在征地批準后，按規定及時足額兌現到位。建立空閑宅基地退出機制，對“一戶多宅”和空置住宅，制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地[10]。探索集體建設用地使用辦法，挖掘存量建設用地潛力，逐漸放寬對農村集體建設用地流轉的限制，加快集體土地資本化進程。建立城鄉一體的土地登記制度，啟動農村宅基地確權發證程序，并推進集體土地抵押貸款工作，實現農村土地資源與資本的有機結合。建立健全集體建設用地流轉制度，有利于建立統一的城鄉土地市場，從而推動土地資本化進程。

5 結論

該文從農用地深度開發潛力、土地開發整理復墾潛力、城鎮建成區土地利用潛力、農村宅基地利用潛力等方面分析了萊蕪市土地資源開發利用的現狀和存在的問題，如面臨結構布局不合理，發展不平衡、耕地保護形勢嚴峻、供需矛盾突出等問題。萊蕪市需要從統籌和優化產業布局、堅守耕地紅線、挖掘土地潛力、建立綜合監管體系，保障農民權益等方面加大工作措施，加強土地生態保護，打下我國經濟發展奠定堅實的基礎。

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Primary Research for the Problem and Countermeasure of Land Resources Exploitation in Laiwu City

GUO Wenqiang,CHEN Junling,CHEN Qinqiang ,LIU Xiaomei,ZHANG Xianyao

( Laiwu Bureau of Land and Resources, Shandong Laiwu 271100, China)

Abstract: With the rapid development of the economy and growing demand for land, land resources development and utilization are facing a severe situation. The present situation of the development and utilization of the land resources in Laiwu city have been analyzed. There were some problems such as the unreasonable structure layout of the land resource utilization, the reduction of the total amount of cultivated land, the rapid growth of the urban construction land, and the prominent contradiction of the land supply and demand. Some useful exploration and thoughts have been carried out about the optimization of industrial development layout, mining land potential, sustainable development and utilization of land resources.

Land resources exploitation；urban construction；farmland protection；Laiwu city

2016-06-16；

2016-10-10；編輯：陶衛衛

郭文強(1979—)，女，山東萊州人，高級工程師，主要研究方向為土地資源管理、測量與制圖；E-mail：gwqiang1979@163.com

F301.2

C

郭文強，陳俊玲，陳欽強，等.萊蕪市土地資源開發利用面臨的問題及對策初探[J].山東國土資源，2017,33(2)：70-74.GUO Wenqiang,CHEN Junling ,CHEN Qinqiang，etc. Primary Research for the Problem and Countermeasure of Land Resources Exploitation in Laiwu City[J].Shandong Land and Resources, 2017,33(2)：70-74.