對完善自然壟斷行業法律規制的思考

摘 要：自然壟斷行業與我們的日常生活密不可分，為社會提供公共服務及公共產品。但由于自然壟斷行業具有其特殊性，對其的規制難度很大。因此，完善我國對自然壟斷行業的法律規則體系就顯得尤為重要。

關鍵詞：自然壟斷行業；反壟斷法

一、自然壟斷行業的含義和特征

自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或市場秩序混亂。我們把這種由于技術或特別的經濟理由而成立的壟斷，稱為“自然壟斷”。自然壟斷行業多指基礎設施或公用事業。如電力、電信、郵政、鐵路運輸等。

自然壟斷行業具有以下特征：①壟斷性，其規模經濟和范圍經濟效應顯著。②公益性，這些行業為公眾提供社會公共服務和產品，大多涉及基礎設施建設和能源，服務功能顯著。③具有巨大的“沉淀資本”，建設某一自然壟斷行業時，需要投入高額資本，而這些資本在短時間內幾乎不能收回，并且很難再改為其他用途。④網絡經濟性。自然壟斷行業的運行需要一定的網絡框架作為依托，離開了產業網絡環節，電力，電信等商品服務無法到達消費領域。

我國的自然壟斷行業的形成具有特殊特征。這是由為我國國情所決定的，改革開放以前，我國長期實行計劃經濟，以政府為主導對自然壟斷行業進行投資，規制，管理。雖有一定的促進作用，但隨著我國經濟體制改革和生產力水平的提高，弊端也逐漸暴露。

二、中國自然壟斷行業法律規制的現狀

1.立法方面存在問題

《反壟斷法》第7條根據立法者解釋，該條款中“國有經濟占控制地位的關系民經濟命脈和國家安全的行業”包括自然壟斷行業和公用行業。但在判斷壟斷行為時需要考慮其復雜的行業背景，《反壟斷法》旨在保護市場公平競爭，促進社會主義市場經濟健康發展。但如何平衡國有企業做大做強以增強國際競爭力和維護市場競爭秩序二者之間的關系，以及在緩慢的改革進程中如何規范壟斷企業的市場行為，是中國反壟斷立法未解之難題。《反壟斷法》第2章第15條規定不適用認定壟斷協議的條款，在錯綜復雜的自然壟斷行業面前顯然是缺少確定力和執行力的。第3章第17對濫用市場支配地位的判斷。有“正當理由”情況下則不構成濫用市場支配地位行為，但是關于“正當理由”的認定標準，尤其是對復雜的自然壟斷行業來講，就更缺少確定性了。行業立法也是比較混亂。《鐵路法》是由鐵道部起草，《電力法》是由原電力部起草，《民用航空法》是民航總局起草的。各個部門在起草法案是難免會考慮自身利益并滲透到立法層面。另外，許多行業法規設立時間早于《反壟斷法》，若出現管轄重合的情況，不但增加執法成本，而且降低效率，且會滯后于現在的經濟形勢。

2.自然壟斷規制機構存在問題

規制機構的缺乏獨立性體現在兩方面。第一，我國行政主體具有多重身份，政企不分現象存在。這種政企不分現象存在的根源在于自然壟斷行業的企業產權沒有清楚劃分。只要作為規制者的政府部門不從企業中獨立出來中立地行使規制職能，那么他們就不可避免地維護本部門、本行業的利益，歧視新的市場進入者。在這種管制下，即使引入競爭者，競爭機制也不可能有效的發揮作用。第二，規制權利分散，多頭管制問題突出，沒有形成一個明確的權威性的機構帶領其他規制機構。由于各部門的不同職能，部門職能交叉重疊，在規制過程中極易發生碰撞，又會降低規制效率。

三、完善我國自然壟斷行業法律規制體系

1.完善我國自然壟斷行業法律規制的前提——政企分開

我國的自然壟斷行業行政屬性明顯，自然壟斷部門具有雙重身份，既行使對自然壟斷行業的行政監督權力。又參與行業的生產、經營。自然壟斷部門在謀求利益的同時，就會造成資源的浪費，侵害消費者利益，極易誘發腐敗，對自然壟斷行業進行根本治理的前提就是要政企分開。政府應積極建立公平規范的交易平臺，以法律和政策保障交易行為不受行政干預和地方阻擾，引導市場主體直接交易，促進資源優化配置。

2.健全自然壟斷行業規制的立法體系

（1）確立《反壟斷法》的普遍性適用的法律地位。我國自然壟斷行業大多處于由壟斷向競爭過渡的階段，隨著技術發展、經濟水平的提高這種行業趨勢不可逆轉。具體到我國，加強《反壟斷法》的普遍適用是進一步完善行業法規的重要組成部分。

（2）對行業法規的完善。健全行業法規的補充適用功能。修改行業法規中違法《反壟斷法》宗旨和立法精神的內容。對行業特點“對癥下藥”，制定具體的行業競爭規則。如此，可以充分發揮行業監管機構在行業信息及專業性的優勢，提高執法效率。

（3）法律責任的完善。自然壟斷行業嚴重的壟斷行為應該承擔刑事責任。對嚴重的壟斷行為的刑事制裁在國際上已成為一種趨勢。自然壟斷行業關系到國家重要資源和消費者的切身利益。法律責任的完善對自然壟斷行為起到很好的威懾作用。建立懲罰性賠償機制，適度加大違法壟斷者的賠償責任，更好的發揮法律法規的規制作用。

3.建立獨立的反壟斷執法機關

鑒于反壟斷執法機構的專業性，應建立獨立的反壟斷執法機構，將商務部、國家工商總局、發改委在反壟斷的權力進行歸口，最終都歸于反壟斷委員會。建立統一的反壟斷執法機構，有效避免多頭有執法、提高執法效率。另要注重完善反壟斷機構與行業規制機構的協同作用，建立針對特定事項的意見征詢機制、信息共享機制等，使二者在自然壟斷行業規制的過程中既能各司其職，又能相互配合，共同推進自然壟斷行業的健康發展。

自然壟斷行業的規制不是一個新問題，卻是一個難問題。希望我國能找到一套適合我國國情的解決辦法，最終實現我國企業的發展壯大和人民生活質量的不斷提高。

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作者簡介：

許珊，黑龍江大學中俄聯合研究生院研究生。