對(duì)完善自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制的思考

摘 要：自然壟斷行業(yè)與我們的日常生活密不可分，為社會(huì)提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品。但由于自然壟斷行業(yè)具有其特殊性，對(duì)其的規(guī)制難度很大。因此，完善我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的法律規(guī)則體系就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：自然壟斷行業(yè)；反壟斷法

一、自然壟斷行業(yè)的含義和特征

自然壟斷是指由于市場(chǎng)的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營(yíng)這些部門如果進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或市場(chǎng)秩序混亂。我們把這種由于技術(shù)或特別的經(jīng)濟(jì)理由而成立的壟斷，稱為“自然壟斷”。自然壟斷行業(yè)多指基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)。如電力、電信、郵政、鐵路運(yùn)輸?shù)取?/p>

自然壟斷行業(yè)具有以下特征：①壟斷性，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著。②公益性，這些行業(yè)為公眾提供社會(huì)公共服務(wù)和產(chǎn)品，大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源，服務(wù)功能顯著。③具有巨大的“沉淀資本”，建設(shè)某一自然壟斷行業(yè)時(shí)，需要投入高額資本，而這些資本在短時(shí)間內(nèi)幾乎不能收回，并且很難再改為其他用途。④網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性。自然壟斷行業(yè)的運(yùn)行需要一定的網(wǎng)絡(luò)框架作為依托，離開(kāi)了產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，電力，電信等商品服務(wù)無(wú)法到達(dá)消費(fèi)領(lǐng)域。

我國(guó)的自然壟斷行業(yè)的形成具有特殊特征。這是由為我國(guó)國(guó)情所決定的，改革開(kāi)放以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以政府為主導(dǎo)對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行投資，規(guī)制，管理。雖有一定的促進(jìn)作用，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和生產(chǎn)力水平的提高，弊端也逐漸暴露。

二、中國(guó)自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制的現(xiàn)狀

1.立法方面存在問(wèn)題

《反壟斷法》第7條根據(jù)立法者解釋，該條款中“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”包括自然壟斷行業(yè)和公用行業(yè)。但在判斷壟斷行為時(shí)需要考慮其復(fù)雜的行業(yè)背景，《反壟斷法》旨在保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但如何平衡國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)以增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序二者之間的關(guān)系，以及在緩慢的改革進(jìn)程中如何規(guī)范壟斷企業(yè)的市場(chǎng)行為，是中國(guó)反壟斷立法未解之難題。《反壟斷法》第2章第15條規(guī)定不適用認(rèn)定壟斷協(xié)議的條款，在錯(cuò)綜復(fù)雜的自然壟斷行業(yè)面前顯然是缺少確定力和執(zhí)行力的。第3章第17對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的判斷。有“正當(dāng)理由”情況下則不構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為，但是關(guān)于“正當(dāng)理由”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)復(fù)雜的自然壟斷行業(yè)來(lái)講，就更缺少確定性了。行業(yè)立法也是比較混亂。《鐵路法》是由鐵道部起草，《電力法》是由原電力部起草，《民用航空法》是民航總局起草的。各個(gè)部門在起草法案是難免會(huì)考慮自身利益并滲透到立法層面。另外，許多行業(yè)法規(guī)設(shè)立時(shí)間早于《反壟斷法》，若出現(xiàn)管轄重合的情況，不但增加執(zhí)法成本，而且降低效率，且會(huì)滯后于現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

2.自然壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題

規(guī)制機(jī)構(gòu)的缺乏獨(dú)立性體現(xiàn)在兩方面。第一，我國(guó)行政主體具有多重身份，政企不分現(xiàn)象存在。這種政企不分現(xiàn)象存在的根源在于自然壟斷行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有清楚劃分。只要作為規(guī)制者的政府部門不從企業(yè)中獨(dú)立出來(lái)中立地行使規(guī)制職能，那么他們就不可避免地維護(hù)本部門、本行業(yè)的利益，歧視新的市場(chǎng)進(jìn)入者。在這種管制下，即使引入競(jìng)爭(zhēng)者，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也不可能有效的發(fā)揮作用。第二，規(guī)制權(quán)利分散，多頭管制問(wèn)題突出，沒(méi)有形成一個(gè)明確的權(quán)威性的機(jī)構(gòu)帶領(lǐng)其他規(guī)制機(jī)構(gòu)。由于各部門的不同職能，部門職能交叉重疊，在規(guī)制過(guò)程中極易發(fā)生碰撞，又會(huì)降低規(guī)制效率。

三、完善我國(guó)自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制體系

1.完善我國(guó)自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制的前提——政企分開(kāi)

我國(guó)的自然壟斷行業(yè)行政屬性明顯，自然壟斷部門具有雙重身份，既行使對(duì)自然壟斷行業(yè)的行政監(jiān)督權(quán)力。又參與行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)。自然壟斷部門在謀求利益的同時(shí)，就會(huì)造成資源的浪費(fèi)，侵害消費(fèi)者利益，極易誘發(fā)腐敗，對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行根本治理的前提就是要政企分開(kāi)。政府應(yīng)積極建立公平規(guī)范的交易平臺(tái)，以法律和政策保障交易行為不受行政干預(yù)和地方阻擾，引導(dǎo)市場(chǎng)主體直接交易，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

2.健全自然壟斷行業(yè)規(guī)制的立法體系

（1）確立《反壟斷法》的普遍性適用的法律地位。我國(guó)自然壟斷行業(yè)大多處于由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡的階段，隨著技術(shù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)水平的提高這種行業(yè)趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。具體到我國(guó)，加強(qiáng)《反壟斷法》的普遍適用是進(jìn)一步完善行業(yè)法規(guī)的重要組成部分。

（2）對(duì)行業(yè)法規(guī)的完善。健全行業(yè)法規(guī)的補(bǔ)充適用功能。修改行業(yè)法規(guī)中違法《反壟斷法》宗旨和立法精神的內(nèi)容。對(duì)行業(yè)特點(diǎn)“對(duì)癥下藥”，制定具體的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。如此，可以充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行業(yè)信息及專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，提高執(zhí)法效率。

（3）法律責(zé)任的完善。自然壟斷行業(yè)嚴(yán)重的壟斷行為應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任。對(duì)嚴(yán)重的壟斷行為的刑事制裁在國(guó)際上已成為一種趨勢(shì)。自然壟斷行業(yè)關(guān)系到國(guó)家重要資源和消費(fèi)者的切身利益。法律責(zé)任的完善對(duì)自然壟斷行為起到很好的威懾作用。建立懲罰性賠償機(jī)制，適度加大違法壟斷者的賠償責(zé)任，更好的發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)制作用。

3.建立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)

鑒于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，應(yīng)建立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將商務(wù)部、國(guó)家工商總局、發(fā)改委在反壟斷的權(quán)力進(jìn)行歸口，最終都?xì)w于反壟斷委員會(huì)。建立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有效避免多頭有執(zhí)法、提高執(zhí)法效率。另要注重完善反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用，建立針對(duì)特定事項(xiàng)的意見(jiàn)征詢機(jī)制、信息共享機(jī)制等，使二者在自然壟斷行業(yè)規(guī)制的過(guò)程中既能各司其職，又能相互配合，共同推進(jìn)自然壟斷行業(yè)的健康發(fā)展。

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制不是一個(gè)新問(wèn)題，卻是一個(gè)難問(wèn)題。希望我國(guó)能找到一套適合我國(guó)國(guó)情的解決辦法，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)企業(yè)的發(fā)展壯大和人民生活質(zhì)量的不斷提高。

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作者簡(jiǎn)介：

許珊，黑龍江大學(xué)中俄聯(lián)合研究生院研究生。