行政審批標準化工作方法與路徑初探

姚立新（西北國家計量測試中心辦公室）

行政審批標準化工作方法與路徑初探

姚立新（西北國家計量測試中心辦公室）

行政審批是政府行使行政權利進行公共服務的重要方式。行政審批服務標準化建設是推進行政體制改革、建設服務型政府的重要舉措。在實踐中積極研究行政審批標準體系建設，對工作過程中標準化對象及標準內容進行總結規范，探索行政審批標準化工作方法和路徑，為加快推進各級政府行政審批標準化建設，規范管理行政審批服務流程、提高行政審批服務效能、完善權力監督機制、建設人民滿意的服務型政府提供參考和方法借鑒。

行政審批 工作 標準化方法

1 行政審批標準化

1.1 行政審批概念

行政審批是行政審核和行政批準的合體。行政審核又稱行政認可，是行政機關對行政相對人行為合法性﹑真實性進行審查﹑認可；行政審批又稱為行政許可，是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為。行政審批是依據法律規定的條件，由實際執法部門來審核是否符合條件的行為。

行政審批是政府行使行政權力進行公共管理的重要方式，是政府對企業和私人機構微觀活動的行政干預，是克服現代市場經濟缺陷（外部不經濟性）的必要工具。行政審批是政府管理社會經濟的重要手段之一，是國家管理社會政治﹑經濟﹑文化等各方面事務的重要的事前控制手段。國家行使合法有效的行政審批權，在客觀上有利于政府加強宏觀管理﹑保障公共安全和維護公共利益。主要作用是為了合理配置資源﹑控制可能風險﹑證明社會信譽。

1.2 行政審批標準化內涵

標準化是為在一定范圍內獲得最佳秩序，對重復使用和共同遵守的事項制定準則和規則的活動。只有通過科學化﹑標準化的管理才能達到最高的工作效率，工作方法和流程一經設定，工作任務就按照標準的方法和流程，重復進行同樣的活動，從而獲得同樣的結果。標準化是對無規則性﹑隨意任意性的控制和糾正，能確保工作過程和結果不因人為因素而改變，是確保高效率和質量穩定的手段方法。因此，對經營﹑服務﹑管理活動中多次重復出現事項﹑反復使用的方法均可以確定為標準化對象。行政審批行為具有一定的重復性，盡管申請條件﹑申請人具有一定的個性因素，但是審批條件﹑判斷標準﹑審批程序﹑服務過程應當是統一的，因此它具備了標準化管理的前提條件。

為深化行政審批制度改革，規范行政審批行為，改進行政審批工作，解決審批環節多﹑審批時限過長﹑審批過程不規范隨意性大﹑公開透明度不夠等問題，進一步提高政府工作效率和為人民群眾服務水平，從根本上解決審批標準不統一，標準化具有牽一發而動全身的重要作用。2015年1月國務院印發了《關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》（國發〔2015〕6號），對行政審批工作提出了總體原則性要求，同時提出規范行政審批行為要求，強調強化監督問責，加強組織領導，這是對行政審批標準化工作提出了明確要求。作為全面深化改革的突破口，國家近年來大力推行行政審批制度改革且已經在全國取得了階段性成果。截至2016年5月，全國取消和下放行政審批事項618項，取消中央指定地方項目230項，清理規范中介服務303項，廢止了規范性文件11073個。通過改革，梳理行政審批事項，規范審批流程，最大限度地壓縮行政審批過程中的自由裁量空間，減少審批腐敗，是激發社會活力，提升管理效率，實現建設服務型政府的目標。標準化是實現行政審批制度改革的重要手段，是推進行政管理體制改革﹑建設服務型政府的管理創新之舉。

行政審批標準化就是通過在行政審批的管理中引入標準化的理念和技術，運用“統一﹑協調﹑規范﹑優化”的原則和方法，對行政審批的項目﹑要素﹑流程﹑裁量基準等進行規范﹑重組﹑再造和細化，實現行政審批各要素﹑全過程的規范﹑優化﹑透明，裁量基準的可操作﹑可監督，最大限度地降低審批過程中人為主觀因素的不當影響，從而促進行政審批效率和服務質量的大幅提升。通過有效實施各類行政審批標準，確保對行政審批的各個環節進行約束和規范，強化審批責任﹑規范審批行為，降低審批過程中人為因素的影響，保障行政審批服務的公平﹑公正，真正實現“陽光審批”，獲得服務對象的滿意。通俗講，就是識別各類行政許可﹑認可事項，將審批條件格式化，把事項要素﹑審批流程﹑審批時限羅列清楚，符合條件的在規定時限內予以審批，不符合條件的現場予以解釋說明，同時對服務過程質量提出要求。近幾年浙江省﹑廣東省﹑云南省﹑天津市等省市政府部門，已經開展了行政審批標準化探索研究與實踐工作，通過梳理全責清單﹑進一步識別行政審批標準化對象，通過行政審批及公共服務標準化試點的建設，探索行政審批標準化工作方法。

2 推行行政審批標準化的意義

標準化是促進行政審批工作規范化的基礎和保障，在支撐行政審批工作規范化中發揮著重要的作用。加快推進行政審批標準化建設，運用標準化手段鞏固和深化行政審批改革成果﹑優化和提升行政審批服務質量﹑預防和杜絕行政審批環節腐敗﹑提升行政審批便民服務水平，完善權力監督機制﹑建設法制政府﹑廉潔政府，有著重要的現實意義。

2.1 行政審批標準化是深化行政制度改革的必然選擇

黨的十八大以后，新一屆政府將簡政放權和行政審批制度改革當做頭等大事，開局即抓行政審批改革事項。目前，陜西省﹑市各級政府在簡政放權方面都取得了明顯的成效。 省政府49個部門共梳理上報權力事項5866項，經審核后確認4394項，其中省級保留2577項﹑市縣區屬地管理1817項。從行業情況看，以陜西省質監局為例，行政審批事項取消﹑轉移﹑下放減少了12項，保留了15項，精簡了44%。行政審批改革呈現出了力度大﹑成效顯著的特點。但人民群眾仍然感覺不夠滿意，究其原因就是行政審批的實施過程還不夠規范﹑不夠透明﹑不夠便民。因此行政審批改革不能止步于取消和下放行政審批事項，還要對保留的行政審批事項進行規范﹑優化管理；對下放轉移的事項，可由政府相關部門牽頭，針對同一事項制定相關管理標準，厘清各級政府部門的職責和管理事項，采取省﹑市﹑縣（區）各級政府部門聯動管理，就職責范圍內的行政審批事項實施規范管理，做到無縫連接，縮減部門間運轉辦理時限。簡單地說就是各級政府要管住﹑管好自己該管的事，以法律法規為依據，按不同職能職責，就該管的審批事項進行規范化，形成標準﹑形成流程，規范辦事程序，提高辦事效率。

2.2 行政審批標準化是提升政府服務水平的重要舉措

目前，在行政審批實施中還存在著不少突出的問題，如：行政審批流程設計不盡科學合理，審批程序﹑手續等環節繁瑣，一些部門互為前置，甚至多頭審批﹑重復審批；一項行政審批在一個部門內部被層層分解﹑層層把關，設計多個處室，流程復雜；一些具體審批工作，部門各自為政，標準不統一等，這些問題直接造成審批時限長﹑審批效率低﹑審批障礙多，導致企業和群眾對審批服務的滿意度低﹑意見大。解決好這些問題，就應在行政審批管理上切實有效實施標準化管理。

習近平總書記在蘭考調研時指出：“標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量”。提升政府服務水平，唯有通過制定行政審批服務標準，對部門審批事項﹑流程﹑時限﹑裁量權﹑服務方式等環節進行規范，找出存在的一些模糊地帶，發現現行規定中不合理﹑不合法的地方，協調﹑優化管理程序，使管理更加精準；最大限度減少暗箱操作，最大限度限制自由裁量權，將辦事流程﹑條件﹑不予批準情形﹑辦理時限﹑結果等全面公開，全面接受監督，讓企業﹑群眾辦事創業不再因人而異﹑因地而異，促使市場主體在同一個規則下平等競爭；促進審批流程固化﹑審批條件固化，約束和規范自由裁量權，使辦事人員按照統一標準實現審批和提供服務，減少主觀人為因素的影響，做到權責一致，達到“依規矩辦事﹑按標準執行”“該辦的不想辦也得辦﹑不該辦的想辦也辦不了”的效果，既方便企業和群眾辦事，又鞏固反腐倡廉成果；有效提升政府部門服務的水平，使審批服務質量持續穩定。

2.3 行政審批標準化是規范審批行為的有力手段

當前在很多行政審批實施中還存在審批條件不明確﹑審批標準不透明﹑審批機關自由裁量權限太大等問題。如：在審批條件中經常看見有這樣的描述：“符合其他相關審批條件”“提交其他需要的材料”“聽取有關部門通知”“征求相關部門意見”“滿足其他相關部門要求”等隨意性﹑不確定性﹑可變性的審批條件，不利于群眾辦事，不利于深入推進依法行政，對崗位人員操作留出了不確定自由裁量空間，也為滋生腐敗提供了條件。推進行政審批標準化建設就是要在行政審批服務過程中，通過標準固化每一個審批事項的流程，提出過程環節質量要求，對外明示申請審批事項條件﹑材料﹑審批時限﹑收費依據等要求；對內規定內部流轉審批程序﹑審批要求﹑嚴格規范行政裁量權，讓審批權力﹑審批行為﹑審批標準在陽光下運行，真正實現陽光審批，全方位接受社會各界監督﹑真正做到把權力關進制度的籠子里。

3 行政審批標準化工作的路徑與方法

探索建立行之有效的行政審批標準化工作方法和路徑，運用標準化“統一﹑簡化﹑協調﹑優化”的原則，以問題為導向，以建立標準體系為工具，以眾多相互關聯﹑協調的標準為支撐，以點面結合的形式，從宏觀到微觀，對行政審批涉及的審批業務內容﹑審批服務流程﹑審批服務方式等進行系統的管控，有效解決同一審批事項，不同人員辦理條件及程序不一致﹑行政機關和辦事群眾信息不對稱﹑辦理業務流程及文書﹑表單不統一等問題。

3.1 行政審批標準體系建設

行政審批標準化是一項綜合標準化體系建設，體系建設是一項探索和持續改進過程，務須從全局考慮，務求完勝。可先行在某一行業行政審批或相關聯的多部門行政審批領域內，建立行政審批標準體系。所制定的每一項標準應緊扣主題，緊緊圍繞領域內的行政審批事項開展。如質監系統，應圍繞“計量標準器具核準”“計量器具型式批準”等15項權力清單事項展開，細化權力清單要求，做到一事項一標準。同時，所制定的每一項標準應與體系內的其他標準相互支撐補益，形成相互關聯的有機整體，在實踐運行中建立持續運行核心機制，不斷完善升級體系內容，使標準體系有效支撐行政審批﹑管理活動事項﹑符合標準化活動實際需求。

行政審批標準體系應立足于行政審批業務﹑服務標準化，圍繞權力清單管理目標，緊扣實際需求進行研究設計。首先從行政審批部門標準化目標出發，明確標準化工作的覆蓋范圍和標準化對象，即標準化覆蓋的行政審批業務領域﹑涵蓋的部門﹑涉及的業務事項和工作崗位。其次分析研究現有法律法規﹑工作規范及其文件組成。最后按照相關行業標準﹑國家標準的要求，設計符合行政審批單位自身特點﹑協調統一﹑科學合理的標準體系。如圖1所示，從業務領域﹑標準層級﹑標準類別三個維度構建標準體系結構。標準體系中既要包括行政機關規范業務開展所需的標準﹑行政服務機構開展行政審批服務所需的標準，還應有確保其服務開展的各項管理保障標準，同時也要考慮到行政審批自身的行政特性，結合我國廉政建設，在規范業務要求及服務質量要求的同時，建立健全行政審批監督與評價考核標準體系與之相配套，使整個行政審批標準體系更加完善，相輔相成，形成有機的﹑系統的整體。

圖1 標準體系構建霍爾模型

基于上述考慮，參考服務業標準體系建立的基本要求（GB/T 24421.1～24421.4—2009《服務業組織標準化工作指南》﹑GB/T 15624—2011《服務標準化工作指南》），結合我國廣東省﹑浙江省﹑陜西省蓮湖區等多地開展的行政審批制度改革及標準化實踐，筆者認為行政審批標準體系可從以下幾方面進行體系建設，標準體系結構圖見圖2。

圖2 行政審批標準體系結構圖

（1）行政審批通用基礎標準體系

行政審批通用基礎標準是具有廣泛指導作用的通用性﹑規范性文件，是其他行政審批標準制定和實施的基礎，是整個標準體系中具有廣泛指導意義的標準，對行政審批服務標準體系和行政審批監督與評估標準體系的建立起著技術上的保證和支撐的作用。包括標準化導則﹑術語與縮略語﹑符號與標志﹑文件編寫規則﹑信息編碼等。

（2）行政審批服務標準體系

行政審批服務標準體系涵蓋行政審批服務過程中的行政服務機構與服務對象接觸活動過程的服務規范，行政服務機構后臺運營管理﹑服務保障等要求。包括行政審批服務規范標準﹑行政審批業務規范標準﹑行政審批工作運行管理標準﹑行政審批服務保障標準。

行政審批服務標準體系，是對行政審批服務質量﹑服務方式﹑服務指南﹑審批細則等提出的定量或定性要求，是為規范審批行為，優化業務流程，提高行政效能所制定的相關標準。如窗口服務規范﹑網上服務辦理提供規范﹑網上辦事大廳對接服務規范﹑行政審批業務手冊﹑行政審批服務指南﹑××事項服務指南﹑行政審批工作運行管理﹑服務大廳環境管理﹑服務大廳設備運行管理等。

（3）行政審批監督與評估標準體系

行政審批監督與評估標準體系包括：行政審批事項評估標準﹑行政審批服務監督管理標準﹑行政審批滿意度評價標準。它是對行政審批業務開展和服務提供的全過程及其結果進行監督檢查，通過開展內部評估和外部評價，對整個標準體系覆蓋的行政審批標準化活動進行有效性﹑規范性﹑適宜性的評估；通過滿意度調查評價，接受服務對象的監督。通過評估﹑評價對達不到預期要求效果的行政審批服務進行改進，對行政審批業務﹑服務標準化工作的持續改進具有重要的支撐和保障作用，是政府提供持續穩定的行政審批服務質量﹑完善持續改進的科學管理的有效方法。

3.2 行政審批標準的研制

行政審批標準編制應本著“適用性﹑協調性﹑規范性”的原則，突出標準化﹑規范化﹑高效化特點，以問題為導向，著力解決目前存在的辦理流程﹑文書﹑表單﹑提交材料不統一﹑辦理流程繁雜﹑辦理周期長等問題，解決服務對象“不知如何辦，去哪里辦，需要提交什么材料，什么時候可以辦完”等困擾。從梳理權力清單要素，到編制審批流程﹑業務手冊﹑辦事指南﹑規范自由裁量﹑規范受理制度﹑服務方式及文書﹑表單﹑記錄等環節入手，以滿足服務對象要求﹑規范行政審批服務提供過程﹑提高服務質量為切入點，根據行政審批標準體系框架，有效識別標準化對象，編制相應標準。

（1）應對行政審批標準化工作本身制定標準，即《行政審批標準化管理辦法》，規范行政審批標準化工作，規定標準制修訂﹑實施等管理程序，提出《辦事指南》《業務手冊》的編寫要求；制定行政審批事項編碼；網上辦事大廳對接規范等通用要求。

（2）由于行政審批涉及領域廣，審批流程復雜，首先應對行政審批服務過程中的共性要素加以識別，編制服務規范，規范審批行為，避免標準內容要求重復，使各類標準協調統一，如“窗口服務提供規范”“服務禮儀”“網上服務大廳服務提供規范”“首問責任制度”“AB崗制度”等，統一規范窗口服務要求，統一窗口服務人員言行舉止，統一網絡服務內容及要求。

（3）規范審批流程。在遵循法定基本程序基礎上，針對每一項行政許可項目進行梳理，對審批流程整合優化，實現審批流程最短﹑環節最少。整合優化后的各環節，對申請﹑受理﹑審批﹑送達等各階段具體處理步驟予以分解和固化，按照時間順序和工作邏輯關系，分別形成外部和內部的流程圖，編制《辦事指南》和《業務手冊》。

——《辦事指南》使用對象為申請人，因此應明確規范審批事項的審批依據﹑辦理條件﹑應提供的材料﹑審批流程﹑審批時限（法定時限﹑承諾時限）﹑獲證方式等要素要求，申請人依據辦事指南即可準確﹑直觀地理解和把握審批事項，清晰地知道如何辦﹑在哪里辦﹑咨詢途徑﹑能否獲得該項審批，實現企業和群眾辦事“無差別審批”，實現群眾對審批過程及審批結果的監督。

——《業務手冊》使用對象為機關工作人員，其要素選擇應包含辦事指南中的要素，重點是在內部的審批流程﹑崗位職責﹑審批時限﹑審批人員﹑審批服務提供﹑自由裁量權的規范﹑監督檢查等環節予以規范。

通過梳理所有事項的辦理流程，細化并規范每個審批環節的操作，將審批流程標準化，申請材料規范化，準入資格條件格式化，審批條件具體化，使原來模糊﹑多樣的辦理流程清晰化﹑統一化﹑規范化。確保每一事項面前對同類申請主體實行“同標準審核”“無差別服務”，有效指導審批人員規范操作，降低了審批過程中人為因素的影響，壓縮自由裁量空間。

（4）為促進各類服務規范標準的有效實施，約束這些標準的嚴格執行和持續改進，還應建立有效的監督管理機制，編制監督﹑檢查管理標準，監督管理辦事指南和業務手冊標準實施和改進，以保障各類標準有效實施，落到實處，使服務置于公眾監督之下，有利于進一步規范審批服務。

3.3 行政審批服務標準化工作路徑

行政審批服務標準化工作是一項基礎性﹑長期性管理工作，從標準的編制﹑體系的策劃到評價改進，是一個PDCA的循環活動過程，應按時間和階段進行規劃，形成工作路徑。通過權力清單的梳理﹑分解，有效識別行政審批標準化對象，進而針對具體事項編制個性標準，實現對整個行政審批業務流程的管控，按照標準之間的相互關聯，將標準分類形成標準體系，系統地管理體系中的各類標準，從而全面地管控一級政府權限內的所有行政審批事項，通過標準的實施﹑評價和改進，促使標準體系持續﹑有效運行，以標準化手段完成對某一級政府行政審批服務的規范化管理。圖3以行政審批服務標準化工作路線圖的形式，以簡潔的圖形﹑表格﹑文字，描述行政審批標準化工作的步驟﹑工作路徑，展示標準化相關環節之間的邏輯關系。

4 行政審批標準化實施的幾點建議

4.1 加強行政審批服務標準化試點建設

行政審批標準化試點是行政審批標準化應用的探索與實踐，是發現問題﹑解決問題﹑總結經驗的過程。將試點單位成功的標準化工作經驗向其他部門推廣，模式固化，實現標準服務和管理模式的產品化輸出﹑市場化發展。在試點單位選擇上，一方面應考慮試點范圍的代表性，即選取同一業務領域，涵蓋省﹑市﹑縣（區）三級范圍同時進行試點，在地區選擇上應涵蓋發達地區和次發達地區。同時兼顧實施行政審批機關的垂直管理和非垂直管理兩類管理機構。

圖3 行政審批服務標準化工作路線圖

4.2 加強行政審批服務標準的制修訂

（1）行政審批標準化屬于標準化工作的新領域，相關標準缺乏，標準體系尚待完善，我們可以將試點單位作為孵化器，總結試點成功經驗和先進做法，形成地方標準﹑國家標準，向全國推廣。

（2）隨著國家行政審批制度改革的不斷深入，轉移﹑下放﹑取消的事項越來越多，存在著一些依據同一法律法規設立的，在省﹑市﹑縣（區）均有的同一行政審批事項，但是審批標準各不相同，因而出現了相同的申請條件﹑不同的審批結果的現象。因此亟待在這些環節出臺統一此類事項審批的地方標準或國家標準，保證審批結果的公平﹑公正。

（3）根據全國不同行業領域情況，在國家層面出臺相關標準，規范某一項可在全國統一的行政審批標準，打破部門之間﹑上下級之間以及政策法規之間的障礙，實現部門審批的無縫連接，縮短審批時限，提高行政審批效率。

5 結語

本文是筆者對行政審批標準化工作方法﹑路徑的初淺探究，希望能在我國行政審批工作環節實施標準化管理﹑建立標準體系建設過程中得到實踐與應用。

[1]GB/T 24421.1～24421.4—2009 服務業組織標準化工作指南

[2]陳新. 寧波市行政審批標準化建設的探索與實踐[J]. 行政法學研究，2013（3）.

[3]楊仕園. 試論行政審批責任制度創新的原則[J]. 行政論壇，2003（2）.

Study on the Methods and Approaches to the Standardization of Administrative Examination and Approval

Yao Lixin ( Northwest National Metering and Testing Center Off ce )

The administrative examination and approval is an important way for the government to exercise the administrative power to carry on the public service. The standardization of administrative examination and approval service is an important measure to promote the reform of the administrative system and to build a service-oriented government. Based on the active study of the construction of administrative examination and approval standard system in practice as well as the summarization and specif cation of the objects and contents for standardization encountered in the course of daily work, the paper explored the methods and approaches to the standardization of administrative examination and approval, which provides a reference for the acceleration of the standardization of administrative examination and approval of governments at all levels, the standardized management of administrative examination and approval service flow, the enhancement of administrative examination and approval service efficiency, the improvement of the power supervision mechanism, and the construction of service-oriented government satisf ed by people.

administrative examination and approval, work, standardization methods