公共服務供給側改革視角下的事業單位改革研究

寧 靚

(中國海洋大學 管理學院，山東 青島 266100)

公共服務供給側改革視角下的事業單位改革研究

寧 靚

(中國海洋大學 管理學院，山東 青島 266100)

公共服務供給側改革既是當前我國供給側結構改革的重要環節，也是全面深化改革的重要內容。事業單位作為我國當前以及未來公共服務的主要供給載體，其改革進程與公共服務供給側改革有著直接緊密的聯系，二者在實現過程中可以相互借力和共同推進。圍繞公共服務供給側改革推進事業單位改革要以事業單位的財政管理制度為先導，人事編制改革為重點，將完善事業單位內部管理體制和運行機制作為改革路徑，依托政府購買服務模式發揮市場機制作用，加強事業單位的內外部監督，實現公共服務的結構優化、質量提高、內涵品質和效率提升。

公共服務；供給側改革；事業單位改革

一、引言

在2015年11月中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記提出推進“供給側結構性改革”并要求：在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力。此后，“供給側”逐漸成為我國改革與發展的熱點詞匯。供給側改革的目標是從提高供給質量出發，通過提升供給結構對需求變化的適應性和靈活性，擴大產品和服務的有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需要。

伴隨我國經濟社會的發展，公共服務的作用日益顯著。李克強總理在2016年11月為《經濟學人》年刊《世界2016》的撰文中將“增加公共產品、公共服務供給”，作為中國經濟的兩大增長引擎之一，指出增加公共產品和公共服務供給，既可以拉動有效需求，又有改善民生的作用。近幾年，我國社會大眾對于公共服務的需求快速增長，依據國家財政部對2011—2015年度全國公共財政支出情況的統計，屬于公共服務領域的教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業以及醫療衛生的總支出逐年增長，僅教育支出一項2015年支出金額比2011年同期增長了62.6%(見表1)。

表1 2011—2015年度部分公共服務項目全國公共財政支出情況

資料來源：依據國家財政部公布的數據統計(單位：億元)

公共服務支出的擴大一方面說明隨著我國人均GOP的持續穩定性增長，社會對公共服務需求數量的快速增長已經成為當前我國社會的新常態和新特點；另一方面也反映出黨中央為適應公共服務快速增長及時做出回應，大幅度增加國家財政對關乎民生的公共服務領域進行重點投入。盡管如此，中國社會科學院連續3年基于我國38個城市超過6萬份調查問卷結果而形成的《公共服務藍皮書》指出，現階段我國社會經濟改革的“內輪差效應”顯現，經濟改革與社會改革不同步，“重經濟、輕民生”，社會改革滯后于經濟改革的問題，已經導致了公共服務產品供給的種類、數量和效率不能滿足廣大人民群眾的需要。具有公共產品特質的基本公共服務總量不足、供給不平衡、結構不合理將會成為制約經濟持續健康發展的重要障礙。目前，我國的教育、公共衛生、社會保障和就業等基本公共服務的供給總量不足和供給分布不均等問題相當突出。例如在經濟發達的珠三角地區，其醫療機構、床位、醫師密度是衛生資源最弱的粵東地區的2.15倍、2.23倍和2.35倍*王暉余、禇曉亮：《“十三五”規劃著力補強小康“短板”》，《經濟參考報》2015年3月12日。。另外，公共服務的變化與私人產品的需求與供給、政府財政收入等存在相關性，有學者指出，公共產品供給的變化將會改變社會對私人產品的需求或者供給，因此也會影響到政府的財政收入*Lau, L. J., Sheshinski, E. andJ. E. Stiglitz, Efficiency in the Optimum Supply of Public Goods, Econometrica, Vol. 46, No. 2, 1978, pp.269-284.。

由于受短期內社會力量參與公共服務動力不足、能力有限等條件的制約，事業單位當前及未來相當長時間都是我國公共服務供給的重要載體，承擔著大多數公共服務的供給責任。因此，推進事業單位改革對于重新構建中國的公共服務體系，增加公共服務供給，提高公共服務的質量和效率，解決社會對公共服務多樣性和需求快速增長與優質公共服務供給不足之間的矛盾，從而推進公共服務供給側改革目標的實現，并最終助力我國經濟領域的“供給側結構性改革”，具有重要的現實意義。

二、公共服務供給側改革與事業單位改革關聯性分析

(一)理論層面的分析

供給側概念屬于經濟學理論范疇，源于以薩伊為代表的供給學派“供給自動創造需求”學說，通過加強“供給管理”、激發市場主體活力是其重要理論依據。供給學派主張通過減少政府對市場的干預，利用減稅和限制貨幣發行量來刺激社會投資的積極性，實現穩定物價以及資源的優化配置。但是我國的供給側結構性改革在改革背景、針對性、宏觀調控思路和理論依據等方面還與西方的供給學派存在著很大的差異*裴長洪：《中國供給側改革與美國供給學派的區別在哪里?》，第五屆CF40-PIIE中美經濟學家學術會，2016年5月21日。，其重點是解決有效供給能力不足帶來大量“需求外溢”的結構性問題，根本目的“是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”*依據習近平總書記2016年1月18日在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班上的講話整理。。在理論層面上，有學者指出我國供給側結構性改革屬于在馬克思主義政治經濟學指導下，結合我國經濟社會實踐發展的理論創新*邱海平：《馬克思主義政治經濟學對于供給側結構性改革的現實指導意義》，《紅旗文稿》2016年第3期。，不僅要求市場在資源配置中起決定性作用，而且也強調更好發揮政府作用。基于此，在公共服務領域解決“供需錯配”的供給側問題，推進公共服務體系供給側結構性改革，除了需要讓市場發揮決定性作用，推動“民辦機構對參與公共服務體系建設和事業的發展”*楊宜勇、邢偉：《公共服務體系的供給側改革研究》，《學術前沿》2016年第3期(上)。，還需要重視作為我國公共部門重要組成部分的、由政府組織設立的事業單位的作用。深化事業單位改革，改善事業單位的績效，對于提高公共服務質量具有關鍵性意義*世界銀行：《中國：深化事業單位改革，改善公共服務供給》，《經濟研究》2005年第8期。。

從公共產品理論分析，盡管養老、教育、醫療衛生等公共服務產品具有外部經濟性，可以通過市場運作或由非政府的社會組織提供，但如果缺乏完善的宏觀社會經濟環境以及私營企業、社會組織內部的管理制度保證，容易發生私營企業、社會組織偏離公益性的價值取向而片面追求功利主義的傾向，從而給社會和公眾帶來負面效應的“市場失靈”和第三部門“志愿失靈”。面對這樣的問題，Medema指出政府干預可以解決市場失靈，提高公共服務供給效率*Medema, G. S. Public Choice and Deviance: A Comment, American Journal of Economics& Sociology, 2004, 63(1)，pp.51-54.。雖然“政府干預”的程度、方式和正當性依然存在諸多爭議，但就我國國情而言，主要由事業單位供給的公共服務項目，帶有強烈的公益性、非營利性特點，而且作為公共產品它們被全社會所需要。由于目前我國公共服務市場發育不成熟，社會組織的發展明顯落后于社會大眾對公共服務需求的增長，社會組織不僅數量少、服務能力弱，缺乏參與服務的實踐經驗，而且對政府有較高的依附性。因此，綜合考慮現階段我國包括社會組織在內的社會力量存在的上述缺陷，要保持公益類公共服務項目的公平性，在推進公共服務供給側改革時必須重視公立事業單位的作用，發揮其以公共利益最大化為宗旨的特點，將公共服務供給側改革與事業單位改革緊密銜接。

(二)實踐層面的分析

事業單位作為傳統的公共服務供給主體，一直承擔了大量非營利性、公益性公共服務的供給責任。但是其在計劃經濟體制下形成的運行機制、管理體制和資源配置方式，已經嚴重滯后于我國社會經濟發展特別是社會對公共服務的需求，事業單位改革亟待推進。早在2012年中共中央國務院公開發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》就明確提出通過事業單位分類改革，“形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系”，目的就是為了改變事業單位公共服務供給效率低下、機制僵化、人浮于事的狀況。從改革進行的實際情況看，動力不足、推進緩慢的問題還普遍存在。2015年10月，黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，明確要求增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，轉變政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。這實質上是在我國經濟領域供給側結構性改革的大背景下，從國家戰略層面提出了公共服務供給側改革問題。而公共服務供給側改革的提出，也為我國事業單位下一步改革提供了理論支撐、動力支持和新的突破口，將事業單位改革推入到一個新的階段性高度。

事業單位改革的出發點和歸宿是有效解決公共產品和服務供給機制選擇及供給效率改善的問題*句華、楊騰原：《養老服務領域公私伙伴關系研究綜述》，《甘肅行政學院學報》2015年第3期。，即通過激發事業單位活力，創新公共服務供給模式，進而提高公共服務的質量和效率，促進公共服務均等化的實現, 這在本質上與我國公共服務體系創新和進行公共服務供給側改革的主旨是相符的。另外，隨著我國推進公共服務供給側改革，重構公共服務體系、完善公共服務多元供給機制，需要在維護弱勢群體(如民政部門收養的“三無”人員)的利益前提下，實現政府平穩退出部分非基本公共服務供給。而政府退出后的公共服務市場上，為了規避“市場失靈”和第三部門“志愿失靈”所帶來的風險，保障公益性服務的有效供給，由政府舉辦、具有非營利性質的事業單位成為代替政府直接提供公共服務供給職責的重要選擇。與企業相比，事業單位提供的主要是公益性公共服務，非營利是其核心特征，因此可在相當程度上關注公平與公正；與政府相比，事業單位從事的公共服務不是通過強制性權力來實現的，這不僅可以發揮其專業性、服務性優勢，還可以從多方面獲取資源，并參與市場競爭，具有自主性和靈活性*李文釗、董克用：《中國事業單位改革：理念與政策建議》，《中國人民大學學報》2010年第5期。；與民間非營利組織相比，公立事業單位資金來源穩定、服務覆蓋面廣、在均等提供基本公共服務方面更具優勢。從這個意義上，由事業單位從事公益服務對于經濟社會穩定性發展和政府履行職能是必須的*李強：《為何需要事業單位？——兼論事業單位改革戰略》，《北京行政學院學報》2013年第4期。。事業單位作為政府設立的提供公共服務的機構，其功能和作用需要強化，從而有效代替政府完成那些“公益性”“公共性”的服務項目。

綜上所述，公共服務供給側改革與事業單位之間不僅存在著密切的關聯性，而且二者在實現過程中可以相互借力和共同推進。但是在實踐中，如何圍繞事業單位改革推進公共服務供給側改革或借力公共服務供給側改革推進事業單位改革？改革涉及哪些內容？改革通過什么路徑展開？改革中事業單位的人員和資金如何妥善安排？改革后的事業單位管理方式與運行機制應怎樣轉變？這需要加強頂層設計，提出系統、可操作的改革思路與方案。

三、加快事業單位改革，推進公共服務供給側改革

(一)以事業單位財政管理制度改革為先導，探索資金來源渠道的多元化

資金作為保障公共服務持續穩定供給的首要資源，是促進事業單位改善公共服務供給硬環境的重要條件。我國事業單位的資金來源渠道主要有三個:政府財政撥款、民間捐贈和服務收費。其中，政府財政撥款是事業單位資金的主要來源渠道。目前，我國財政全額撥款、差額撥款、自收自支事業單位分別占60%、20%、20%左右，事業單位無論是以財政供養人員的絕對數量還是從財政供養率這一相對數量指標來衡量，在財政支持方面對政府的依賴性相當嚴重。在當前我國政府財政支出壓力增大，實施供給側結構性改革進入關鍵時期的背景下，要求事業單位公共服務供給能力質的提升，需要以改革事業單位財政管理制度為先導，擴大資金來源的多元化渠道。第一，對于仍然依靠政府財政全額撥款的公益一類事業單位，要加強財政撥款事業單位預算管理，建立項目經費與機構編制相匹配的預算安排機制，減少單位養閑人和轉包公共服務的行為；第二，對公益二類事業單位在經費來源上從單一依賴財政撥款，到主要依靠政府購買服務資金加有限的財政補助這一巨大轉變，一方面應該按照既要保障生存，又不能管的過多的原則分類建立公益二類事業單位經費補助標準體系，另一方面需要鼓勵公益二類事業單位在充分履行政府購買服務任務的基礎上，利用現有的設備和人力資源積極參與市場競爭，通過高品質、高水平的公共服務供給增加收入；第三，在國家相關政策指導下，積極引入PPP(公私合作伙伴關系)模式，通過探索與私營部門合作的融資租賃和特許經營等方式，利用私人資本購置先進的設備儀器、設備，改善事業單位公共服務供給的條件，提高事業單位公共服務供給的效能和品質。

(二)以推進人事編制管理改革為重點，控制事業單位總量盤活存量

國際上，英國卡梅倫政府從2010年開始的非政府部門公共機構改革，雖然對481個公共機構進行很大程度的縮減，將其中199個撤銷、181個合并為57個，最終公共機構的總數量縮減了250個以上，相對于總數為901個的公共機構削減了近三成，但是仍然保留了一些提供咨詢、教育等公共服務項目的非政府部門公共機構*尚虎平、于文軒：《從“職能革命”到公共機構改革——卡梅隆聯合政府公共機構改革對我國事業單位改革的啟示》，《財經科學》2011年第7期。。在公共服務高度市場化的美國，政府依據社會發展需要，選擇多元化、多中心公共服務供給模式，但是對于公共性、公益性強的公共服務項目，如教育、健康和社會服務等也多由政府管理的公共機構來提供。對照國外經驗，作為服務經濟社會發展，滿足人民群眾享受公益性服務權益的主要載體和重要的公共服務“供給端”，事業單位必須具有合適的人員編制規模與機構設置才能有效履行它所承擔的職能。適當的編制規模與機構設置也是深化事業單位改革、構建中國特色公益服務體系，提供符合民生需要的各類公共服務的保證。我國目前有事業單位111萬個，編制內人數達到3153萬人是全國公務員人數的近4.4倍*依據人社部2016年初發布的《2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人。，事業單位人數也占到全國財政供養人數的50%左右*全國公共財政供養人數的統計標準目前還存在分歧，也缺乏官方公布的數據。此處采用6400萬人進行計算，數據來源于新華社《經濟參考報》2015年9月17日，對中國經濟體制改革研究會副會長、北京改革和發展研究會會長陳劍的采訪報道整理。，再加上事業單位的離退休人員，實質上已遠遠超過全國財政供養人數的半數以上。為推進我國事業單位機構編制及人事改革，2011年國務院發布《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》，要求在嚴格控制事業單位總量的基礎上，“盤活存量、優化結構、有增有減”。這種動態式管理的思路實質上是為了解決我國部分事業單位機構設置規模小，人力、財力、物力相對分散，不利于形成合力的問題，將事業單位改革的重點由關注“量”的減少，轉變為現有存量下，重視“質”的提高。事業單位的核心能力是其長期形成的專業化的公共服務供給能力以及對所涉及服務項目人、財、物等資源的調動及支配能力。要盤活事業單位存量，實現“供給管理”，首先就要以完善事業單位人事編制機構管理為重點：第一，在嚴格控制事業單位編制的基礎上，逐步形成以市場為導向的聘用制度，發揮“看不見的手”在配置人力資源方面的基礎性作用，公開招聘、擇優錄用，實現有利于公共服務有效供給的人員配備和流動機制；第二，以現代企業的崗位管理制度為參考，通過專業技術等崗位設置的改革，調動事業單位中現有的具備技術專長員工對于提供公共服務的積極性，充分發揮其專業性能力強的潛力；第三，加強包括事業單位職工養老保險和失業保險在內的配套制度改革，妥善處理落聘人員的分流安置工作，從而優化公共服務供給側改革的外部社會環境。

(三)以完善事業單位內部管理體制和運行機制為基礎，實現資源優化配置

雖然在改革開放之初，我國事業單位的改革就開始啟動，但是由于深受傳統計劃經濟體制的影響，其在管理體制與運行機制方面存在的諸多不適應經濟社會發展的深層次問題尚未得到根本解決，導致部分事業單位的供給能力現狀與公共服務需求與供給側結構性改革要求不符，不能適應供給側結構性改革運行的大環境，具體表現在：事業單位分布和機構設置不合理，人力、物力和技術資源得不到優化配置；管理體制不健全，職責分工不清，行政化傾向嚴重；事業單位的獨立法人身份模糊，未能真正成為市場主體，服務能力弱化等。吳平、陳榮華指出“中國事業單位的問題，本質上并不是人員過多，而是機制僵化導致的效率低下，以及機構和從業人員的行為扭曲”*吳平、陳榮華：《重塑事業單位內部運行機制探討》，《地方財政研究》2009年第7期。。因此，面對這些事業單位改革中的“頑疾”，要想徹底解決，需要著力消除制約事業單位發展的體制性障礙，建立“科學、高效、規范”的事業單位管理體制與運行機制。“科學”的管理體制就是要依據市場需要，尊重市場運行規律和供需關系法則，在符合國家法律和政策的前提下，事業單位的機構和崗位設置要做到因需設崗、因事設崗，杜絕因人設崗、因事找人等現象的發生，撤并低水平、社會效益差、重復設置的機構，避免事業單位成為政府富余人員的“蓄水池”；“高效”運行機制設立的前提是要確立事業單位獨立的法人治理模式，實行管辦分離、政事分開，事業單位與政府之間的關系由行政隸屬關系向合同契約關系轉變。通過引導事業單位進入市場，整合資源，實現規模經濟效應，做大做強公益性公共服務；“規范”是指要建立有效、強力的事業單位內部權力制約和監管機制，規范公共服務供給過程中決策權、執行權和監督權的相互制衡，確保事業單位公共服務供給的健康、高效運行。

(四)以推進政府購買服務為依托，發揮市場機制在事業單位改革中的作用

我國的公共服務供給側改革，是讓政府、市場和社會在公共服務供給中各盡其責，各展所長，提高公共服務的數量和質量，擴大公共服務受益范圍。政府購買服務模式的運用搭建了政府與市場之間的橋梁，實現了政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動，是政府運用市場機制解決公共服務領域總量供給不足、供給不均衡矛盾的有效工具。在我國著力推進供給側結構性改革的背景下，國務院2016年6月成立政府購買服務改革領導小組，這凸顯出對政府購買服務的進一步重視。

在政府購買服務與我國事業單位改革之間建立明確的關系，從國家政策層面可以追溯至十八屆三中全會制定的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定圍繞“加快轉變政府職能”提出“加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度”要求，首次將事業單位改革與政府購買公共服務并列表述。2014年1月召開的全國政府購買服務工作會議提出了“鼓勵事業單位參與提供公共服務，通過政府購買服務倒逼事業單位加快改革步伐”的思路。2015年財政部聯合民政部、工商總局印發的《政府購買服務管理辦法(暫行)》第九條中更是明確要求：“政府購買服務應當與事業單位改革相結合，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織”。從實踐意義上，政府購買服務從短期看有助于事業單位明確和理順與政府的關系，促進事業單位強化其公共服務供給主體的能力和公益屬性，調動其長期累積形成的公共服務供給所需的物質資源和技術優勢，以解決短期內社會力量參與公共服務動力不足、能力有限等問題；從長期看，隨著公共服務市場的成熟和政府購買服務范圍的擴大，部分事業單位作為政府購買公共服務的承接主體參與市場競爭，可以逼迫其在競爭壓力下加快組織變革、提升組織績效，并促使具有市場競爭能力的事業單位轉變為企業或者社會組織，從而實現公共服務供給由單一壟斷式向多元合作式的結構性變革。因此，事業單位改革應該依托政府購買服務模式，充分發揮市場機制在公共服務供給體系創新中的作用，以合同競爭的契約型制度促使事業單位調整公共服務的供給結構，使其增強適應需求變化的適應性和靈活性，助力公共服務供給側改革的實施。

(五)以建立全方位監管體系為保障，著力提高事業單位服務供給的效率與公平性

在事業單位改革中引入市場機制，通過市場競爭作用實現事業單位內部的資源優化配置，利用法人治理結構建立事業單位科學的管理體制與運行機制，并不意味著政府責任可以完全退出。具有我國特色的供給側結構性改革強調了市場與政府的雙效作用，市場需要政府的配合，這要求政府建立統一的權威性強的事業單位監管機構，實行統一的法律規范，避免政出多門、職責不清的問題，該監管機構成立，首先要明確和理順產權方面的政事關系，確保事業單位的法人自主權，減少上級政府部門對事業單位內部運行的干涉，避免“監管失靈”和“利益共謀”的風險。另外，現階段事業單位的類型化已經成為客觀存在的事實，但是分類后的事業單位，特別是對部分允許參與市場競爭，對公益性服務收取一定費用的事業單位如何進行監管，以避免市場化可能帶來公益服務的質量與公益服務提供的效率下降，及基本公共服務使用權的分配不公等多方面問題，一方面，要求事業單位外部監管體系體現社會化的特質，引入服務使用者、社會組織和其他第三方機構對事業單位提供公共服務質量和效率的監督；另一方面，事業單位內部需要建立科學的內部監管和績效考核體系，通過強化監管與績效評估，促使事業單位更加注重投入和產出的效率，為社會提供優質高效的公共服務。通過“內外監督結合”“自律與他律結合”形成的全方位、多元化監管體系，保障事業單位在參與公共服務供給側改革、提高公共服務供給效率過程中，堅持公益性、公平性的價值取向，實現為社會群眾提供更加優質高效公共服務的改革與發展目標。

(責任編輯：陸影)

2016-08-26

寧 靚(1981—)，女，中國海洋大學管理學院講師、碩士生導師，管理學博士，主要研究方向為公共服務、公共政策研究。

本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“公共服務外包風險因素識別與規避對策研究”(項目編號：12YJC630143)的階段性成果。

D632

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1003-4145[2017]01-0094-05