美匯率操縱指控與WTO存在法律沖突

張磊

美國總統特朗普在2016年10月發表葛底斯堡演講時聲稱要將中國列入匯率操縱國名單，并對中國輸美產品征收高達45%的懲罰性關稅。此前，他在美國競選期間亦曾多次提及相關言論。美國政府新貿易團隊包括國家貿易委員會、商務部、美國貿易代表新任負責人也躍躍欲試，想將中國認定為匯率操縱國。那如果美國真的這樣做了，該怎么辦？

“人民幣匯率補貼論”在WTO框架內無法可依

美國解決國內問題的做法一貫是將其上升為國際問題。長期以來，美國不斷通過政治、經濟和法律等各個層面向中國施加壓力，要求人民幣升值。其理論基礎是爭議較高的“人民幣匯率補貼論”。

所謂“人民幣匯率補貼論”，即將人民幣匯率問題與國際貿易法律中的反補貼規則相聯系，將中國政府的匯率政策視為一項禁止性出口補貼，并采取單邊措施，對中國產品征收反補貼稅。根據目前美國財政部的標準，被列入匯率操縱國有三個條件：對美國的雙邊貿易順差超過200億美元（2016年中國對美國的貿易順差達2500億美元）；經常賬戶盈余超過其GDP的3%（2016年三季度中國經常賬戶盈余為GDP的2.4%）；官方持續干預匯市，購買外匯超過GDP的2%。顯然，中國目前不具備被歸入匯率操縱國的條件。美國在國內無法通過美國法律自身找到對中國認定匯率操縱國的適當性，只能寄希望于世界貿易組織（WTO），試圖從WTO規則中找到可以適用于中國的條款，這也是美國論證“人民幣匯率補貼論”合法性的背景。

顯然，貨幣及匯率問題傳統上屬于國際貨幣基金組織（IMF）的管理范疇，中國入世時IMF已經出具了相關證明。2001年6月，WTO中國工作組會議的多邊談判在日內瓦恢復。會上，美國要求在中國加入WTO議定書和工作組報告中加入外匯事務的條款，旨在將中國的外匯事務納入WTO爭端解決機制。有關外匯問題的案文主要是：要求中國向WTO承諾外匯安排，開放部分資本項目，提供外匯管制的完全信息。對此，中方認為，外匯事務應當由IMF管轄，并不在WTO爭端解決機制范圍內。因此，中國就此問題與美方進行了多次雙邊磋商，WTO中國工作組舉行了八輪多邊談判。最后各方達成協議，中國加入WTO議定書和工作組報告刪除了要求中國承諾外匯制度，包括匯率制度的案文。中國人民銀行根據形勢對外匯市場進行干預，WTO成員（包括美方）當時對此均未提出異議。

但美國政府對此視而不見。美國依據《1994年關稅與貿易總協定》（GATT 1994）的有關條款，認為中國匯率政策屬于“多種貨幣措施”（multiple currency practice），并據此認為貨幣匯率政策可以受WTO規則管轄。根據《補貼與反補貼協定》，構成補貼需證明財政資助、授予利益和具有專向性三項條件。美國認為，中國長期維持匯率水平不變的政策減少了出口商為避免外匯風險所需支出的相關費用，構成“由政府提供的財政資助”；該種匯率政策為出口商提供了在市場條件下所不能獲得的競爭優勢，屬于為其“授予利益”；并且，貨幣當局在制定該項政策時，能夠預見其政策將大幅刺激產品出口，為出口商贏得更多收益，屬于“事實上依賴于出口實績”，具有專向性。綜上所述，美國認為，中國維持低匯率水平的政策事實上屬于為出口商提供的一種禁止性補貼，違反WTO中關于補貼的有關內容。

但是，在WTO框架內，由某發展中成員如巴西等提議成立的匯率與貿易小組多年來基本沒有任何進展，更無法單獨論證人民幣應進一步貶值的適當性。中國出口商并不直接同中國人民銀行而是同各商業銀行進行外匯結算，而WTO相關判例已經表明商業銀行并不屬于《補貼與反補貼協定》中的“公共機構”。再如，雖然匯率理論有購買力平價論、實際有效匯率論，但是各種匯率理論都有各自缺陷，單個理論給出的計算結果均不足為信，更何況布雷頓森林體系機構已經得出結論，認為人民幣不具有操縱貶值的基礎。由于欠缺理論基礎，“自由市場”下的人民幣匯率難以確定，中國出口商被“授予利益”這一事實也難以證明。最后，由于所有出口企業都使用相同的匯率，單純以增加出口為由不足以證明中國匯率政策具有“專向性”。事實上，WTO爭端解決機構在實踐中對WTO相關規則的解釋都支持了中國的觀點。

我國須保持高度警惕并及早做好應對

實際上，即便在美國內部美國官方對此問題的態度也十分謹慎。奧巴馬總統任職期間始終未將中國列入匯率操縱國名單。但是我們也必須看到，在奧巴馬任職期間已經有美國議員將匯率問題、反傾銷問題、“市場經濟地位”及限制或禁止國際投資等問題相結合。因此，雖然美國脫開貿易政策而單獨將中國認定為匯率操縱國缺乏理論上的可行性，中國仍要保持高度警惕，盡早做好應對措施。

我國必須高度警惕美國在兩個方面嚴防死守。一方面，在美國貿易救濟措施中，警惕美國以匯率補貼為由對我國產業、產品救濟案件適用匯率補貼；另一方面，嚴防美國在中美雙邊貿易談判、投資協定中列入有關匯率相關內容。

筆者建議初步做好通過案例法解決我國市場經濟地位問題的預研究。經過去年與歐美兩個WTO重要成員的尖銳斗爭，我國的市場經濟地位問題去年取得了一定進展，歐盟方面有所松動，但是美國仍然未按約履行中國入世承諾。同時，需要注意到，一方面，通過WTO爭端解決機制合理合法地解決這一問題需要程序上的時間；另一方面，由于美國隨時可能對華發起貿易救濟調查，因此迫切需要我國實時應對并為我國涉案企業提供協助。

通過研究前蘇聯及中東歐等轉型國家取得市場經濟地位的過程可以發現，市場經濟地位條款的最終解決需要落實到案例法，即由遭受美國貿易救濟調查的具體企業向美國商務部提出適用市場經濟地位條款。如何在美國國內法的一個具體案例里解決中國市場經濟地位如此棘手的問題，我國需要認真加以考慮，及早做出應對之策。因為中國在世貿組織爭端解決機制勝訴后仍然需要按此辦法執行，最終將協商協議或專家組報告乃至上訴機構的裁決落實到我國在美遭受貿易救濟調查的企業。因此，可以研究如何鼓勵中國具體涉案企業在美國貿易救濟實踐中不斷提出解決市場經濟地位的要求等。當然，本文所指的市場經濟地位不是國家體制方面的概念，中國的市場經濟地位不需要任何國家承認，而是專門指在具體貿易救濟實踐領域的具體做法。

最后，我國還應謹慎評估美國制造業回歸對我國全球價值鏈的不利影響，尤其是對我國出口創匯的影響。在此基礎上，重新評估人民幣匯率國際化的進程，對人民幣預期的不確定性制定應對措施，并在貨幣政策制定過程中增加貿易政策的權重，必要時改組中國人民銀行貨幣政策委員會，增加貿易政策人士數量。

編輯|王秋蓉