淺談農村居民點用地管理問題及對策

遼寧省不動產登記中心 李 艷晶

文/北京世紀國源科技發展有限公司方媛

遼寧省國土資源廳宣傳中心張晟南

研究資源國土

淺談農村居民點用地管理問題及對策

遼寧省不動產登記中心 李 艷晶

文/北京世紀國源科技發展有限公司方媛

遼寧省國土資源廳宣傳中心張晟南

隨著農村經濟的迅速發展，農民的生活水平不斷提高，農村的建房數量呈現出快速增長的勢頭。由于居民點布局缺少整體規劃指導控制，規劃嚴重滯后，加之農民建房隨意性大，農村居民點像滿天星一樣分散布局，村莊不斷外延，土地大量浪費，農村建設用地的集約利用問題日益突出。做好農村居民點用地管理工作，不僅關系到土地集約利用和耕地保護，更關系到民生和發展。筆者結合自己多年的土地管理工作經驗，就如何加強農村居民帶點用地管理工作進行了探討和思考。

現狀及特點

隨著我國城鎮化的快速發展，我國農村的剩余勞動力逐步轉移到城鎮，農村人口流入城鎮后，致使一些農村住宅出現空置，但是空置的舊宅基地并沒有相應的退出來，村莊也未因常住人口的減少而歸并。農村居民點用地占地規模大，空置、閑置多；甚至出現大片空地，造成“空心村”現象；由于農村宅基地管理的不到位，規劃不合理，農村居民點建設基本上處于放任自流狀態，農戶建房選址比較隨意，用地規模不受控制，超標現象突出，農村居民點繼續悄然向外擴展和延伸。

問題及原因

1.土地利用率低，人均占有宅基地面積過大。沒有科學合理地結合村里的戶數、人口和人均耕地面積等因素，制定合理的宅基地面積標準；存在一戶多宅、一戶超大宅基地現象，普遍存在人均占有宅基地面積過大，住宅絕大多數以低層建筑為主，尤其以獨居小院為主，占地面積大，建筑容積率低。

2.村內舊房改造緩慢，村外新房林立，造成村莊不斷外延。舊房翻建較少，即使在原地翻建的，也只是擴大了建筑基地的面積，幾乎沒有保持原有的基地面積、翻建成多層住宅的，建筑容積率低，土地沒有做到集約使用；村外新房的建立，造成村莊外延嚴重，甚至是蓋起鄉村別墅，隱性占地現象嚴重。

3.規劃分散，布局不合理。近些年，有關部門加強了對農戶建房的管理，但由于忽視村鎮建設規劃，因此，隨著農村經濟的發展，農村建房熱的掀起，規劃滯后所造成的后果日益顯露出來，布局零星分散，內部功能布局混亂，整體檔次不高，還有相當一部分村莊沿公路兩側發展，用地見縫插針，既影響交通和群眾生活，又不利于節約集約用地。

4.交通不暢，配套設施不全。部分村內道路和胡同比較狹窄，車輛通行不便，不利于村民的生產和生活。交通又不方便，同時又缺乏合理的配套設施，特別是排水系統不暢，且多數村莊缺乏地下排水設施，雨水全靠地表自然排水，村內老房無法排澇，造成村內污水橫流，環境惡化，導致村民蓋新房多數不選擇在村內，而是選擇在老村的外面。

5.村莊不斷膨脹，土地浪費嚴重。一般情況下，村莊大多座落在陽光充足、地勢平坦、土壤肥沃、水草豐茂的地方。在新農村建設過程中，很多農民對耕地保護意識淡薄，片面追求村容，彼此攀比，建立“豪宅鄉墅”，導致村莊膨脹外擴，即浪費了寶貴的優質耕地，也使村內道路、水、電、線路等基礎設施無法充分利用，提高了村莊的基礎設施建設成本。

總之，從居住習慣、鄰里關系、村民的戀舊情結等方面看，村民實際上更愿意在舊宅周圍的空閑地上建房和對舊宅進行改造后居住，這是舊村改造的良好思想基礎，但農民居民點用地管理中多年累積的問題，阻礙了舊村改造步伐，擾亂了土地管理秩序，造成耕地大量破壞，直接損害了農民的更本利益。

措施及建議

1.廢除宅基地終身制，改變傳統的無償、無限期為有償、有期限。農村宅基地采取有償方式，參照國有住宅一樣，采取拍賣取得宅基地使用權，徹底改變過去無償取得、無限期使用宅基地的做法。

2.允許宅基地在本村內流轉出讓，盤活那些空宅舊宅。對確實需要新建房屋、而本人又確實沒有舊房可以翻建的，鼓勵他們購買村內閑置不用的破舊房屋，拆除后，以翻建房屋的名義，申請宅基地。對這種情況，簡化審批手續，降低審批門檻，減免一切有關費用。

3.采取適當的政策、鼓勵村民利用村內空閑地建房和翻建房屋，有條件的村莊，也可以采取現金補貼，無償提供部分建材等經濟手段，鼓勵和推動村民積極主動參與舊村改造。同時，適當增加新村和村莊外圍建設的成本，抑制村莊的外延。

4.考慮全面，著眼長遠，合理規劃和設計。建筑合理布局，科學規劃。鼓勵建多層住宅，尤其是鼓勵先富裕的農民，翻蓋多層住宅；不提倡以住宅面積大小，衡量居住水平的高低；提倡居住面積適中，節約集約利用土地。

5.建議有條件的地方，依托本村的山水等自然景觀，種花植樹，加強鄉村景觀建設，改善舊村的生態環境；利用空閑地，在中心村建立公園、廣場等，滿足農民娛樂、休閑的要求，增加中心村的吸引力，以此減少村莊的外延。

6.加強土地利用總體規劃的權威作用。除國家大型工程外，決不允許將隨意修改土地利用總體規劃，在土地利用總體規劃的指導下，按照村莊建設規劃進行舊城改造、住房建設和其他建設，以防止村莊無限膨脹。

7.統籌安排，合理布局，加強舊村公共設施、公益設施建設，實現布局優化、道路硬化、村莊綠化、用水凈化、庭院潔化、環境美化。同時，嚴格按照社會經濟發展的總體規劃要求，合理安排村內的商業用地、交通用地、綠化用地、和大型農業機械的維修、存放用地；根據有利于村民的生產、生活要求和當地的風向特點、流失方向和地形特點，合理安排有空氣污染的養殖用地、有水污染和噪音污染的工業用地等；加強環境衛生建設，吸引村民利用村內存量和閑置的土地進行住宅建設。

8.嚴格宅基地審批制度，加強農村居民點用地申請審批的公開性、透明性，自覺接受群眾的監督。農村居民建房用地必須堅持按規劃、按計劃、按定額、按程序、按權限依法審批，堅持統一放樣，嚴格宅基地法定限額標準。同時，堅持統一規劃、統一設計、統一安排、統一設施。充分體現群體有韻，單體有性，整體協調，個體相應，經濟實用，突出特色。

9.加強對基層土地管理工作人員的業務培訓和管理，將工作人員的培訓與自我學習，列入工作考核的一個重要內容，切實提高管理人員的整體素質、增強高度的責任感。

10.摸清家底，登記造冊。以鄉鎮為基本單位，制定出規范的調查規程、調查目標、以土地部門為主，調動相關部門，共同對轄區內各個村莊的各類用地和閑置土地、空置房屋進行詳細的調查，測繪出完備的土地利用現狀圖，以此為依據調查規劃，確定出村莊建設用地的近期發展方向和長遠發展目標，進行宅基地和各類建設用地的審批。

11.對違法違規占地建房的，必須嚴查嚴糾，加大管理執法力度，大幅度提高對違法違規用的處罰標準，增大違法建筑成本。禁止占用基本農田建房，優先安排原宅基地、村內空閑地、未利用地，嚴禁占用耕地，維護土地管理秩序，保護農民的根本利益，提升農村總體發展水平，保證農村經濟持續發展，為全面建設小康奠定堅實基礎。