挖掘城市潛力 開辟“第二空間”載體

劉照普

麗水市是一座地處浙江省西南部和甌江中游的典型山區城市，伴隨著市域經濟的全面發展和城市化進程的不斷加快，可資利用的城市建設用地越來較少，出現城市空間狹小、城市人口超負荷等一系列問題。

與此同時，麗水市居民的機動車保有量快速增加，停車設施供給不足，城市停車場的增速遠低于機動車保有量的增長，使得原本較為薄弱的城市交通系統負荷較大，城市交通壓力驟增，停車難問題較為突出，且停車等靜態交通問題對城市動態交通的影響也日益增加。

緊缺的土地資源決定必須向地下要空間。引入PPP模式后，麗水市地下空間的開發與利用得到快速推動。麗水市委書記史濟錫說，選定麗水市譚宅西側、城西菜市場、麗洋停車場、處州中學、梅山中學、括蒼中學等6個地塊新建公共停車場，增加城市公共停車設施的有效供給，緩解了停車難問題，不斷完善城市功能，便利市民生活。這些PPP項目的實施運用，挖掘出了山區城市的空間潛力，開辟出越來越多的城市“第二空間”載體，發揮出了示范項目的引領作用，吸引社會資本積極參與，并被財政部等20個部委評為第三批PPP示范項目。

示范項目成效

3個建設標段已進入實施落地階段

麗水市財政局局長劉志偉介紹，截至目前，該PPP示范項目下的3個建設標段均已進入實施落地階段，正按施工計劃和時序時度加以推進。

麗水市主管PPP項目的財政局副局長劉小平介紹稱，在該項目通過物有所值的評估及財政承受能力論證后，項目團隊結合項目的實際情況，并參照同類項目的運作經驗，編制完成實施方案初稿。隨后，由麗水發改委牽頭，市財政局、審計局、國土局、住建局會同相關行業的主管部門及其他關聯單位或專家成立“5+X”PPP項目聯合審查小組開會審議，經過三輪的聯合審查小組會議，并經市政府審批后，最終定稿了項目的實施方案。

麗洋停車場地塊透視圖

麗水市財政局PPP項目中心主任張劍飛認為，該項目涉及的土地征遷等工作已在前期完成，不需要其他部門或單位配合完成配套設施建設。雖然流程有所調減，但在整個項目的實施過程中，麗水市各部門密切配合、充分履職，市住建局作為項目實施機構，全程指導項目方案的制定，同時積極協調各相關部門，這種高效組織保障是該項目順利實施的前提條件。

對于麗水6個地下空間開發利用PPP項目，劉志偉認為，該項目的有效實施運用，將會產生突出的經濟和社會效益。地方政府與中標的社會資本正式簽署PPP項目協議后，社會資本將全權負責本項目的融資、設計、建設及運營等全部工作，運營期內的項目經營收益歸社會資本所有，這會極大地調動社會資本的積極性去提高運營效率及服務質量。同時，政府方面以每年一定的財政缺口補助取代一次性的建設投資及長期的運營負擔，可以有效地緩解當期的財政支出壓力，降低項目的全生命周期成本。此外，該示范項目建成運營后，將為麗水提供不少于1542個公共停車位，很大程度上將顯著改善麗水市區停車難的現狀，提升麗水市民停車服務質量，提高城市管理水平，促進社會和諧發展。

中標社會資本方浙江省基礎建設投資集團副總經理肖淑紅稱，該項目與傳統的政府投資建設模式不同，在該項目的DBFO運作模式下，社會資本將更廣泛地參與到項目設計、建設、融資、投資、運營、維護各個環節和階段，承擔工程投資、施工進度的主要責任，這能夠充分發揮其專業技術、經驗及創造性，從而可以極大提高項目的建設效率和經營效益。

括蒼中學操場地塊透視圖

示范項目模式

“設計—建造—融資—運營”模式運作

據《中國經濟周刊》記者了解，該項目采用DBFO即設計—建造—融資—運營模式運作，項目公司負責項目設計、建設、融資及運營等，并接受相關部門的監督、檢查。

對此種運作模式，肖淑紅介紹稱，在建設期內，社會資本方首先負責項目的建設設計。設計方案經雙方確認后，項目公司根據建設規模、設計方案、建設要求，及時足額籌措資金，逐步開展項目投資和建設工作，承擔項目的全部運營任務，確保項目在約定時間內完工。

在項目運營維護期內，政府方負責監督和管理社會資本所提供的服務，對項目公司進行績效考核，并按照PPP項目協議的約定，支付相關的政府付費款項。項目公司負責項目全部建設和構筑物的運營維護工作，確保項目資產處于最佳使用狀態。

該項目中的6個公共停車場的所有權歸政府方所有，特許經營期內，項目公司只擁有停車場的經營權;商業部分的所有權與經營權始終歸項目公司所有，特許經營期結束后，項目公司無須將商業部分移交給政府方。

肖淑紅說，特許經營期滿后，項目公司將滿足性能測試要求的項目資產和技術法律文件，連同資產清單移交給項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥所有權轉讓和管理權移交的手續，并配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

記者了解到，麗水市住建局作為該項目的實施機構，主要負責項目的采購工作，聘請中介咨詢機構設計項目的實施方案，并授予項目公司投資、建設和運營管理6個公共停車場的權利，負責監督項目的施工建設。

麗水國土局組織實施項目用地的土地掛牌程序，參與和社會資本的談判工作，并最終和項目公司簽署土地出讓合同。同時，麗水城管執法局作為監管機構參與PPP項目協議的簽署，并依據PPP項目協議對項目公司的運營實施監管。

示范項目亮點

創新方式方法，發揮規模效應

麗水市財政局PPP項目中心主任張劍飛對《中國經濟周刊》記者分析稱，該示范項目具有以下三大亮點：

一是借力PPP模式，拓展城市地下空間資源。自從2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》43號文出臺后，傳統的地方政府融資渠道遇阻，政府投資建設和供給公共產品陷入困境，同時，有限的城市空間也限制了公共設施供給的增速，這一點在山區城市體現得更為明顯。為了化解上述難題，麗水市政府決定借力PPP模式，借助社會資本的優勢開發和拓展城市地下空間，增加公共停車設施的有效供給，促進公共停車設施投資的多元化及經營規模化、產業化，從而有效化解地方政府的公共服務設施融資困境。

2015年8月份，國家發改委等七部委聯合印發《關于加強城市停車設施建設的指導意見》（發改基礎〔2015〕1788號），該意見明確以停車產業化為導向，充分調動社會資本的積極性，鼓勵采用PPP模式來建設停車樓、地下停車場和機械立體停車庫等集約化停車設施。該PPP示范項目的立意與上述部委意見相吻合，更進一步調動了社會資本的參與熱情。

二是捆綁開發，有效發揮項目的規模效應。該項目中擬開發的6個地下空間規模相對不大，若單獨招商將較難吸引實力較強的社會資本，從而無法實現高質量的投資建設及運營管理;但如果將6個地下空間的開發進行捆綁運作，項目增大，融資需求增加，則更能增強項目的吸引力，實現引入實力雄厚、具有專業經驗的優質社會資本參與的目的。

另外，為了確保項目公司按期合格完成所有停車場的建設，避免只追求商業租售部分的經營利潤，該示范項目還設置了“租售配套”的條件，要求每一個商業開發的對外租售項目，均需以一個公共停車場的竣工驗收合格為前提條件。該項條件能最大化發揮項目的規模效應，從而可以有效約束社會資本的過度逐利行為。

三是創新采購，土地出讓與PPP社會資本采購相結合。記者獲悉，由于該項目涉及商業運營，項目用地無法通過劃撥方式交付使用，而只能通過招拍掛的形式出讓。在現行法律框架下，土地招拍掛的程序與PPP社會資本的采購程序是相對獨立的，若分別執行土地招拍掛程序和PPP社會資本的采購程序，則可能面臨通過土地招拍掛程序獲得項目土地使用權的社會資本與通過PPP采購流程選定的社會資本不同，導致項目無法執行。

為解決這一矛盾，該項目創新性地將土地出讓與PPP社會資本的采購相結合，即通過一次土地掛牌程序出讓全部項目用地，同時將PPP項目協議作為掛牌文件的附件，協議明確核心條款不接受談判，參與競爭項目用地的社會資本即視為接受PPP協議主體條款。相應地，項目的土地出讓合同作為PPP項目協議的生效前提，土地出讓合同提前終止，PPP項目協議也即提前終止。