以六合改革引領六個轉變

肖新學　劉靜

深化行政執法體制改革是黨中央和省委、省政府作出的重大決策部署。高密市作為全省5個試點城市之一，按照創建高密新模式和創建可復制的樣板“兩個創建”的目標要求，堅持“以六合改革引領六個轉變”總體改革思路，在“合”字上動腦筋、搞策劃，在“變”字上謀創新、求突破，扎實穩妥推進縣級跨部門跨領域綜合執法試點，積極為深化行政執法體制改革探索思路。

一、兼合職權，拓寬管控領域，執法由“分散”變“集中”

執法領域的確定是改革的前提。在學習考察、調查摸底的基礎上，按照上級關于執法事項劃轉的“四項原則”，結合高密市實行相對集中行政處罰權時間久、基礎好、有經驗的實際，在原有城市管理領域8項處罰權“相對集中”的基礎上，把執行相對容易、技術要求不高、交叉執法明顯、與群眾密切相關的執法事項，予以一次性整體劃轉。經向全社會征求意見和相關方面共同論證，把市容環衛、城鄉規劃、文化市場、土地礦產資源、水行政、建筑業、農業等17個領域的1322項行政處罰權統一交由綜合行政執法局集中行使。通過改革，不但改變了原來相關部門“自審、自批、自查、自罰”的“自管自”、“無約束”狀態，斬斷了利益鏈條，鏟除了權力尋租，更為重要的是減少了交叉執法和重復執法，實現了真正意義上的“權力集中”和“管罰分離”，避免了一些領域的執法混亂。結合中央、省意見，特別是中辦發〔2016〕20號和魯發〔2016〕26號文件精神，把“市政公用設施運行”和“環境衛生管理”等職能納入綜合行政執法部門，部門職責一次性調整到位，在理順行政執法體制的同時，突出“城市管理”主業，實現了城市管理和綜合執法的歷史順延和有效融合。

二、整合機構，壓減多支隊伍，執法由“多頭”變“專門”

執法機構的確立是改革的基礎。根據改革要求，綜合執法部門必須為行政機構。為解決執法主體資格問題，減少現有政府部門精簡壓力，在市直層面，搭建綜合行政執法局—執法大隊—執法中隊的組織架構，整合城管、文化、農業、水利、國土等執法機構，組建綜合行政執法局，為市政府直屬正科級行政執法機構。將城市管理行政執法大隊更名為綜合行政執法大隊，下設12個執法中隊，11個中隊派駐鎮街和經濟開發區工作，1個機動中隊負責全市范圍重大疑難案件的專案工作。在鎮街層面，設立綜合行政執法辦公室，為鎮街和經濟開發區黨政工作機構，定性為屬地管理的“實戰主體”，負責轄區內綜合行政執法的協調、調度、推進等工作。為解決“鎮級政府看得見的管不著，部門管得著的看不見”等突出問題，鎮級綜合行政執法中隊實行“條塊結合、以塊為主”的雙重管理體制。鎮街和經濟開發區履行屬地責任，以綜合行政執法辦公室名義統籌協調轄區內市場監管、環境保護、衛生計生、交通運輸等部門派駐執法機構及鎮街區執法力量，打造“綜合執法+聯合執法”的執法監管體系。改革前，全市有12支行政執法隊伍；改革后，全市壓減為1支綜合行政執法隊伍以及6支專門執法隊伍，將騰出的機構資源用于全市中心工作和重點工作。

三、組合力量，配強精干人員，執法由“弱勢”變“強勢”

執法力量的組建是改革的核心。為破解人手不足、專業水平不高、綜合素質欠缺等問題，按照“編隨事走”和“好中選優”原則，為市綜合行政執法局核定編制。根據上級“協管人員數量不得超過在編人員”的要求，為綜合行政執法局核定200名執法輔助人員。改革期間，按照“工作需要、個人自愿、組織分配”的原則，從相關部門劃轉在編人員161名、執法輔助人員164名，此后又公開考選10名公務員、30名執法輔助人員，全市“帶大蓋帽”綜合執法人員達到365名。為使問題“在一線發現、在一線解決”，在執法力量配置上注重向基層傾斜，一線人員配備達到了編制總數的85%以上。在每個城鎮社區和行政村設立綜合執法信息員，發現違法行為隨時報告，減輕了執法隊伍日常巡查壓力，提高了執法精準度，筑牢了綜合執法前沿防線。出臺《高密市關于加強綜合行政執法隊伍建設的意見》，印發《高密市綜合行政執法隊伍綜合素質培訓工作方案》，進行2次大規模全封閉軍事訓練，開展各類培訓36次，累計參與人數2195人次。通過培訓，執法人員辦案實務技能得到大幅提升，“一專多能”復合型人才隊伍初步形成。改革前，全市涉及改革領域的專兼職行政執法人員有520名，成“線”狀分散在不同執法隊伍中，分散履行執法權。改革后，行政執法人員壓減為365名，成“塊”狀集中在一個執法部門中，集中履行處罰權。人員看似少了，但更精干了，“小分隊”變成“大部隊”，有利于集中力量處理復雜社會矛盾，辦大事、辦大案，成為黨委政府的“鐵拳頭”，人民群眾的“保障軍”。

四、綜合考量，創新各類制度，執法由“粗放”變“規范”

執法制度的創新是改革的關鍵。機構統一、人員增多、權力增大后，面臨的重要問題是誰來監管這支隊伍。制定出臺《高密市綜合行政執法責任追究暫行辦法》，明確責任追究的內容、情形、程序、方式，按照“責任倒追”和“跟蹤問效”的要求，由市紀委、市委市政府督查局“高位監督”綜合行政執法部門和涉及改革的相關管理部門依法履行職權。為妥善處理好職能劃轉后監管與處罰的關系，防止出現“改革之前誰都管，改革之后誰都不管”和“新交叉、新重疊、新推諉”，多次召集相關部門進行協商，形成“1+7+1”的協作配合框架，即制訂1部協作配合意見，建立7項協作配合制度，出臺1套“管理”和“執法”的職責分工辦法，詳細界定業務主管部門與綜合行政執法局的權責關系。以市政府的名義，印發綜合行政執法局機構、職責、人員“三定”規定，公布綜合行政執法權力清單和責任清單，編制《執法辦案程序規定》《綜合行政執法暫行規定》《執法文件匯編》等執法規范手冊，形成綜合、系統、規范、科學的綜合執法制度體系。突出“規范執法”和“精準執法”，管理制度、執法標識、法律文書、執法裝備、崗位薪酬、教育培訓“六統一”，確保執法公平公正。所有的制度規范，要求“內化于心、外化于行、固化于制”，靠制度管人管事。改革前，制度缺失、管理失范，監督失控，“大事小事經常出”。改革后，制度完善，管理到位，監督有力，實現“干成事不出事”。

五、聚合資源，提升裝備水平，執法由“簡易”變“高端”

執法裝備的完善是改革的保障。這次改革，全市共設立11個鎮街區綜合行政執法辦公室和綜合執法中隊，為充分利用資源，兩者實行聯合辦公，由鎮街區協調解決辦公場所，其中朝陽街道、姜莊鎮、柴溝鎮、柏城鎮為其調配了單獨的辦公大樓，設立綜合執法服務大廳。從農業局、國土局、水利局等單位劃轉11部執法車輛到綜合行政執法局后，又專門召開市政府常務會議對綜合行政執法工作涉及的經費、服裝、車輛以及執法裝備等事宜進行研究，明確了綜合行政執法特殊崗位執勤補助標準和執法輔助人員工資標準，將執法裝備和執法人員服裝購置經費統一納入財政預算，并先行增配20輛執法車輛和1輛商務警車，購置20萬元的執法記錄儀、數碼照相機及破拆工具等。目前，執法車輛、執法裝備已通過政府采購配備到位，滿足了綜合執法工作的基本需要。為提高戰斗力和工作效能，市綜合行政執法局以“數字化”平臺建設為依托，充分利用網絡技術平臺，建立完善“12319”語音呼叫系統、網上辦案系統、視頻監控系統、“執法通”移動巡查系統、無線對講系統、GPS執法車輛定位系統，組建市容執法和環境衛生管理等9支應急隊伍，按照“有訴必接、有接必辦、有辦必果”的要求，第一時間受理、派遣、處置和解決群眾投訴求助，打通為民服務“最后一公里”通道。改革前，資金短缺，裝備落后，保障薄弱，不能保障執法的基本運行。改革后，資金充足，裝備先進，保障有力，基本實現“科技化、信息化、規范化”，向科技要戰斗力，有力保障綜合行政執法“高效運行”。

六、切合民生，回應社會關切，執法由“治民”變“為民”

人民群眾滿意度是檢驗改革成功與否的“試金石”。針對群眾關注和訴求，針對“臟、亂、差、堵”城市管理問題和“積重難返”的復雜執法問題突出，建立健全快速反應機制，調動執法資源全力突破，通過綜合執法、聯合執法、依法執法，從“根”上進行解決。充分發揮綜合執法“力量集中、人員集中、執法權限集中”的優勢，破解“事權分散難辦事”癥結，形成“集中力量辦大事”的良好態勢。截至目前，共立案查處影響市容、占道經營、違章建設、違章占地、違章停車、亂倒垃圾、噪聲擾民、露天燒烤、涉農制假、文化市場等方面違章行為680起，全部進入法律程序，辦結率100%，群眾滿意率100%。例如國土執法，改革前衛星圖片顯示的違法占地，法律依據單一，國土部門沒有強制執行權，只能申請人民法院非訴執行，效率較低；改革后采用城鄉規劃法相關法律依據，按照違法建設定性進行行政處罰，直接組織強制拆除，大大提高了行政處罰效率，60個衛片顯示的違法占地，只用短短3個月就實現了全部拆除和復耕。例如農業執法，改革前農業執法人員不足20人，面對整個農村區域，執法力量單薄，實現不了執法的全覆蓋；改革后，全部執法人員近400人，進行“網格化”管控，實行“大兵團”作戰，有效打擊了違反動植物檢疫和涉農制假行為，違法行為發生率降低50%以上。例如城區占道經營的市場，亂搭亂建成風。改革前，鎮街、工商、商務、城管職責不清，責任不明，都管都不管；改革后，由綜合行政執法局牽頭，一個部門統管執法，全力攻堅，創城期間僅用一個月，1千余棚廈全部拆除，鏟除城市一大“丑點”，城市環境大為改觀。例如市長公開電話、民生在線等的投訴處置，改革前，有的市民投訴因為涉及管理部門較多，部門間經常 “踢皮球”，遲遲得不到解決，群眾意見很大；改革后，按照“屬地管理”的原則，凡是市民投訴，一律轉給轄區綜合執法辦公室進行協調解決，處置不到位還要嚴格問責，實現真正意義上的“一綜到底、重心下移”。體制順了，問題解決了，群眾的心氣就順了。這些成效既讓人民群眾共享到綜合行政執法改革的紅利，又擦亮了綜合行政執法“為民親民”的品牌，實現了法律效果和社會效果的有機統一。□作者單位：濰坊市編辦、高密市編辦E：WHG

關鍵詞：行政執法 簡政放權 加強監管 機構改革