棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革研究

劉思位

近年來，棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)緊緊圍繞“古城重建引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)幸福臺(tái)兒莊”發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向旅游業(yè)轉(zhuǎn)移，旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展不斷壯大。旅游市場(chǎng)監(jiān)管“臺(tái)兒莊模式”受到國家旅游局充分肯定，成為行業(yè)標(biāo)桿，2016年初，被評(píng)為國家首批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。現(xiàn)對(duì)臺(tái)兒莊區(qū)推進(jìn)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行了調(diào)研。

一、背景情況

臺(tái)兒莊為棗莊市所轄區(qū)，位于山東省最南部，素有“山東南大門”之稱。全區(qū)共有國家A級(jí)以上景區(qū)8家，其中5A級(jí)景區(qū)1家，4A級(jí)景區(qū)2家。省級(jí)旅游度假區(qū)1家。由于旅游起步較晚，缺乏經(jīng)驗(yàn)，旅游市場(chǎng)的發(fā)展就是在“摸著石頭過河”，2010年臺(tái)兒莊古城景區(qū)投入運(yùn)營后，來臺(tái)游客量年均遞增100萬人次，2016年游客接待量801萬人次。隨著旅游市場(chǎng)迅速擴(kuò)大，“黑車、黑社、黑導(dǎo)、黃牛倒票”等各類問題、矛盾頻頻發(fā)生，旅游投訴量也呈激增趨勢(shì)。近年來，臺(tái)兒莊堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，深入推進(jìn)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革，旅游市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)營，為實(shí)施古城引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略提供了有力保障，促進(jìn)了旅游服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。旅游市場(chǎng)監(jiān)管“臺(tái)兒莊模式”受到國家旅游局充分肯定， 2016年入選國家首批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，榮獲美麗中國·全域旅游示范城市稱號(hào)。

二、主要做法

（一）整合部門職能和機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門一支隊(duì)伍執(zhí)法。為強(qiáng)化旅游行政主管部門的綜合協(xié)調(diào)職能，理順旅游發(fā)展體制。2010年，整合旅游部門和服務(wù)業(yè)辦公室，組建旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展局，升格為政府組成部門。2012年，根據(jù)部分科室、事業(yè)單位執(zhí)法職能、隊(duì)伍，進(jìn)行部門內(nèi)部執(zhí)法資源整合，成立統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)——旅游監(jiān)察大隊(duì)，負(fù)責(zé)開展旅游市場(chǎng)監(jiān)管、投訴處理、旅游綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一支隊(duì)伍執(zhí)法”，將執(zhí)法區(qū)域劃為臺(tái)兒莊古城景區(qū)、大戰(zhàn)紀(jì)念館、臺(tái)兒莊古城客服中心、大橋停車場(chǎng)、運(yùn)河濕地等五大片區(qū)，進(jìn)行網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)全區(qū)旅游監(jiān)管常態(tài)化、規(guī)范化，為規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障消費(fèi)者合法權(quán)益，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，提供了有力保障。2015年，設(shè)立古城旅游度假區(qū)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)管理度假區(qū)工作，構(gòu)建了以古城為龍頭的文化旅游產(chǎn)業(yè)管理體制。

（二）搭建綜合執(zhí)法平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門聯(lián)合執(zhí)法。為著力解決執(zhí)法力量分散薄弱、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法等問題，成立了由區(qū)長任組長，分管副區(qū)長任副組長兼辦公室主任，旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展局局長和旅游監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長任辦公室副主任的旅游監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組包括全區(qū)與旅游市場(chǎng)秩序相關(guān)的成員單位35個(gè)。嚴(yán)格按照財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的要求，從與旅游市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系密切的交通、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、物價(jià)、藥監(jiān)等7個(gè)部門抽調(diào)具有執(zhí)法資格人員，組成區(qū)旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，與旅游監(jiān)察大隊(duì)聯(lián)合辦公，搭建綜合執(zhí)法平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)部門一個(gè)平臺(tái)管執(zhí)法”，辦公地點(diǎn)設(shè)在游客服務(wù)中心，重點(diǎn)時(shí)段集中開展聯(lián)合執(zhí)法。這種有分有合、統(tǒng)一調(diào)度的執(zhí)法方式有效化解了新建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員、編制、辦公場(chǎng)所上的難題，也較好解決了旅游執(zhí)法“難調(diào)度、調(diào)度難”問題。

（三）建立權(quán)責(zé)清單，明晰部門職責(zé)邊界。按照“清單之外無權(quán)力”、“職權(quán)法定”的原則，2014年以來，對(duì)全區(qū)行政審批事項(xiàng)、行政權(quán)力事項(xiàng)、政府部門責(zé)任事項(xiàng)和行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行清單化管理，并通過區(qū)政府網(wǎng)站向社會(huì)公示，明確了旅服、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化、稅務(wù)、物價(jià)等與旅游市場(chǎng)秩序相關(guān)部門的行政權(quán)力和職責(zé)責(zé)任，對(duì)部門間的職責(zé)交叉事項(xiàng)進(jìn)一步梳理，理順了相互關(guān)系，細(xì)化了監(jiān)管責(zé)任，避免了推諉扯皮，防止了由于監(jiān)管不到位或缺位出現(xiàn)的監(jiān)管真空，為旅游市場(chǎng)監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和合法性提供了有力保障，使旅游市場(chǎng)執(zhí)法部門全面履職“有法”，嚴(yán)格盡責(zé)“有據(jù)”，增強(qiáng)了公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。

（四）建立聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化部門間協(xié)作配合機(jī)制。為強(qiáng)化政府責(zé)任和旅游主管部門的監(jiān)管職能，制定分管區(qū)長為召集人的旅游工作聯(lián)席會(huì)議制度，制定了《臺(tái)兒莊區(qū)旅游聯(lián)合執(zhí)法工作暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、投訴受理等綜合監(jiān)管機(jī)制。聯(lián)合執(zhí)法制度的完善，使旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作有章可循，有序開展。旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室依據(jù)《辦法》在全年重點(diǎn)時(shí)間段，定期組織聯(lián)合執(zhí)法檢查，通報(bào)違法行為，建立信息共享機(jī)制，針對(duì)旅游市場(chǎng)難點(diǎn)問題，召開聯(lián)席會(huì)議，完善了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享互通。

（五）建立旅游行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。2016年3月份，針對(duì)旅游市場(chǎng)成立旅游巡回法庭和人民調(diào)解委員會(huì)，強(qiáng)化法院處理旅游糾紛的職能，按照“讓法官多跑路，讓游客少跑路”原則，負(fù)責(zé)調(diào)解辦理涉旅游糾紛案件，同時(shí)進(jìn)行涉旅游法律宣傳、接受法律咨詢。如游客遇到涉旅游糾紛以外的案件，旅游巡回法庭可以為游客提供法律咨詢，告之并積極幫助游客向相關(guān)部門投訴處理解決。建立公安部門與聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，區(qū)公安分局局長任旅游監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，去年6月份，成立了旅游警察大隊(duì)，調(diào)配專門警力常駐聯(lián)合執(zhí)法辦公室，負(fù)責(zé)辦理侵害旅游活動(dòng)參與者人身、財(cái)產(chǎn)安全、破壞旅游市場(chǎng)秩序等違法犯罪案件。建立了旅游市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)案情通報(bào)機(jī)制，能夠及時(shí)查處侵害旅游者權(quán)益的違法犯罪行為，同時(shí)主動(dòng)引導(dǎo)旅游者通過司法、人民調(diào)解等途徑解決糾紛，提升旅游者依法維權(quán)、理性消費(fèi)的能力，實(shí)現(xiàn)行政處罰與強(qiáng)制執(zhí)行、刑事處罰的無縫對(duì)接。

（六）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為。一是嚴(yán)格選拔引進(jìn)監(jiān)管人才標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理，凡是從事行政執(zhí)法的人員均須取得執(zhí)法資格證書。全面清理旅游市場(chǎng)監(jiān)管中臨時(shí)人員和借調(diào)人員，提升監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)性。統(tǒng)一配發(fā)執(zhí)法服裝，配備專業(yè)旅游執(zhí)法設(shè)備。二是分類別、有重點(diǎn)地對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)理論、學(xué)業(yè)務(wù)，苦練“內(nèi)功”，特別是加強(qiáng)《旅游法》《山東省旅游條例》等旅游相關(guān)方面法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。先后邀請(qǐng)棗莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院專家開展專題講座，赴省旅游發(fā)展委集中培訓(xùn)，到省內(nèi)外等先進(jìn)地區(qū)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，現(xiàn)場(chǎng)觀摩先進(jìn)地區(qū)實(shí)地執(zhí)法，推進(jìn)教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化。三是針對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管制定了《執(zhí)法守則》、《持證上崗制度》《旅游行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作制度》《首問責(zé)任制》《限時(shí)辦結(jié)制度》《服務(wù)承諾制度》《行政執(zhí)法人員崗位公開欄》等10多項(xiàng)規(guī)章制度，達(dá)到“六有一規(guī)范”：有編制、有機(jī)構(gòu)、有辦公場(chǎng)所、有服裝、有設(shè)備、有車輛、執(zhí)法規(guī)范，成為棗莊市第一支設(shè)備齊全、素質(zhì)過硬的旅游市場(chǎng)執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍。

三、取得的成效

（一）有效解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。將公安、消防、城管、物價(jià)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通、法院等專屬職能融入旅游市場(chǎng)秩序整治，各職能部門分別在景區(qū)設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)，旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室協(xié)調(diào)組織各部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，有效改變了旅游主管部門在執(zhí)法過程中力量薄弱的情況。2016年在全區(qū)旅游市場(chǎng)開展聯(lián)合執(zhí)法31次，出動(dòng)執(zhí)法人員360人次，檢查涉旅企業(yè)600多家次，下達(dá)整改通知書5份，約談旅游企業(yè)負(fù)責(zé)人3人次，檢查導(dǎo)游員556人次，查處無證導(dǎo)游3名，審查旅游廣告內(nèi)容180余起。聯(lián)合執(zhí)法的開展，有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，避免了執(zhí)法擾民現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）有效建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)旅游市場(chǎng)比較復(fù)雜、涉及多個(gè)部門的問題，由區(qū)旅游監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組召開聯(lián)席會(huì)議制定方案，明確牽頭單位和配合單位，聯(lián)合執(zhí)法辦公室具體負(fù)責(zé)實(shí)施和調(diào)度。如景區(qū)周邊停車難現(xiàn)象，涉及公安、交通、城管、物價(jià)等多個(gè)部門，在游客投訴中占比較大。在處理這件事上，由區(qū)長召開聯(lián)席會(huì)議，商定工作方案，明確各部門的職責(zé)。對(duì)具備條件的停車場(chǎng)，由工商、地稅、物價(jià)等部門完善手續(xù)，規(guī)范運(yùn)營，讓其合法化；對(duì)不具備條件的停車場(chǎng)，由公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，責(zé)令停業(yè)，違者嚴(yán)懲。責(zé)成聯(lián)合執(zhí)法辦公室具體負(fù)責(zé)落實(shí)，同時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)地段執(zhí)法檢查，防止反彈。實(shí)行部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，有效避免了部門間推諉扯皮。

（三）建立統(tǒng)一旅游投訴受理平臺(tái)。旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室建立了統(tǒng)一的旅游投訴受理平臺(tái)，開通旅游投訴電話，接受旅游投訴。不管游客遇到購物問題還是服務(wù)問題，一個(gè)投訴電話，就實(shí)現(xiàn)了“受理、辦理、回復(fù)”三位一體。以往我們接到游客投訴，游客在景區(qū)外與當(dāng)?shù)厝税l(fā)生糾紛，導(dǎo)致游客受傷。按原來責(zé)任，這屬于社會(huì)治安案件，歸派出所管。在聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制出臺(tái)之前，旅游監(jiān)察大隊(duì)無權(quán)處置。但現(xiàn)在，通過聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)辦機(jī)制，交由公安機(jī)關(guān)處理，并將處理結(jié)果及時(shí)反饋給游客。實(shí)行統(tǒng)一受理減少了辦理環(huán)節(jié)，提高了辦理效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也提高了游客滿意度，旅游投訴案件數(shù)量逐年遞減，2016年受理投訴19起，接受旅游咨詢220余人次，投訴結(jié)案率和滿意率均達(dá)100%。

四、存在問題及建議

目前，臺(tái)兒莊區(qū)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革已基本成型，總體進(jìn)展順利，但實(shí)踐中也遇到一些問題。下步仍還需深入研究分析，立足編制部門實(shí)際，提高工作站位，增強(qiáng)大局意識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革。

一是機(jī)構(gòu)整合后執(zhí)法人員身份的問題。整合組建的機(jī)構(gòu)，面臨著同一單位職工從事相同領(lǐng)域工作，但身份、待遇不同。有必要從頂層設(shè)計(jì)上，出臺(tái)針對(duì)性政策，解決改革中參改人員切身利益問題。

二是執(zhí)法隊(duì)伍不夠穩(wěn)定問題。由于聯(lián)合執(zhí)法多為成員單位抽調(diào)或者指定人員參與，人員工資福利及工作業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)評(píng)都在自己?jiǎn)挝唬瑢?shí)行輪換制，造成人員思想不穩(wěn)定，執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定，工作連續(xù)性和效果也受到影響。因此，還需進(jìn)一步強(qiáng)化隊(duì)伍整合，建立高效、統(tǒng)一的管理制度。

三是建立執(zhí)法全過程記錄制度問題。由于執(zhí)法過程存在記錄方式單一、記錄不規(guī)范等問題，導(dǎo)致執(zhí)法證據(jù)不全、證據(jù)不固定等，出現(xiàn)部分行政爭(zhēng)議。要抓緊建立完善執(zhí)法全過程記錄制度，規(guī)范文字和音像記錄程序、方式，建立健全行政執(zhí)法案卷，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法全程留痕、有效固定保存執(zhí)法證據(jù)，真實(shí)、準(zhǔn)確記錄反映行政執(zhí)法行為，促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。□作者單位：棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)編辦 E：TC

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 旅游服務(wù)業(yè) 多頭執(zhí)法