民族地區公共政策執行研究述評

宗曉麗

摘要：民族地區公共政策執行研究對于拓展我國政策執行研究領域、強化政策執行研究的本土化具有重要意義。文章從政策執行的影響因素、解決執行問題的對策、民族地區政策執行的特殊性、民族地區政策執行力、民族地區政策執行研究視角及理論工具的應用等方面對民族地區公共政策執行的研究成果進行了梳理，并指出民族地區政策執行研究需要從民族特色、理論體系、研究方法及研究的規范性等方面加以提升。

關鍵詞：民族地區；政策執行；研究述評

公共政策的執行是一種為了實現政策目標，把政策內容轉化為政策現實的動態優化過程。政策執行的研究發軔于1973年美國學者Jeffrey L. Pressman和Aron B. Wildavsky對“偉大計劃”在奧克蘭市執行失敗的研究。我國公共政策的研究在1990年前后開始關注政策執行領域，至今已取得豐碩的研究成果。但是整體上來看對欠發達地區尤其民族地區政策執行研究比較薄弱。我國是一個多民族國家，民族地區作為我國行政區劃的重要組成部分，其公共政策執行的效果直接關涉到民族團結和政治穩定。從理論上說，民族地區政策執行的研究，不僅拓展了執行研究的范圍，并且有利于執行研究的本土化和多樣化。對于民族地區公共政策的執行，學者們進行了相關探討，產生了一系列研究成果，本文對其研究主要從以下幾個方面進行綜述并簡要評價。

一、民族地區政策執行中的影響因素研究

針對民族地區公共政策執行失靈的現象，學者從不同方面探尋其形成原因。 一是執行主體對政策執行的影響。周平提出民族地區少數民族干部的能力和素質是影響少數民族自治地方政策執行的根本性因素。林聰將政策執行的影響因素進一步細化，將其定位在政策執行主體的政治態度、行為習慣和利益需求等方面。李安輝、雷振揚認為民族政策執行過程中的問題主要表現在：缺乏明確主體、某些行政執法主體缺乏獨立性、執行主體之間缺乏協調和溝通。二是政策制定對政策執行的影響。鄭寶華以云南省屏邊國家級自然保護區政策制定和實施為例，發現民族地區保護區政策的制定與現實偏差是導致政策執行效率低下的原因之一。馬德君、謝辛以“家電下鄉為例”，認為政策制定沒有充分考慮農村地區的差異性，從而影響了政策執行效果。三是目標群體對政策執行的影響。田恒、唐興軍認為“少數民族高層次骨干人才計劃”定向就業執行偏差的原因有政策目標群體偏好的變化等。鄭寶華認為云南省屏邊國家級自然保護區政策的執行沒有反映社區的需求，從而導致了目標群體與執行主體間的關系對立。來儀認為，民族與地區意識的覺醒，居民思想觀念的轉變，當地居民的生活、生產方式變遷等對甘孜州“天然保護林”工程的有效執行產生了重要影響。四是不同利益主體間沖突的影響。鄒榮、蘇洪愛認為民族政策執行中存在利益相關者的利益沖突；來儀認為甘孜州“天然保護林”工程的執行中多元利益相關者之間需要協調，這些都成為政策執行的阻滯因素。五是政策執行過程的影響。政策執行過程的影響因素有：政策執行中宣傳不到位；政策執行資源不足；信息溝通不足；執行監督不足。

二、民族地區政策執行的對策研究

針對民族地區政策執行中存在問題，學者提出了應對的策略。其主要集中在以下幾個方面。一是提升執行主體的素質。劉小楠提出要加強民族自治地方人才干部隊伍建設；鐘紅艷、周叮波對滇黔桂邊民族地區重大水資源開發移民政策執行研究后認為必須提高工作人員的綜合素質；李安輝在少數民族特色村寨保護與發展政策執行研究中認為要重視基層干部的培養，打造具有終生學習理念、 與時俱進的執行團隊。左小麟從公共危機政策執行角度提出主體創新是政策有效執行的決定因素之一。二是加強政策執行中的制度構建。周平認為提高政策執行效果，要建立政策公布制度、政策執行中的責任制、政策執行的定期檢查制度。劉小楠提出為避免民族自治地方公共政策執行失效應完善各項社會監督制度；三是正確處理執行中的各種關系。李安輝在少數民族特色村寨保護與發展政策執行中提出應正確處理執行機構與目標群體的關系以及利益集團之間的關系。李曉昀認為民族自治地方政策執行中處理好中央與民族自治地方的關系，應協調整體利益與局部利益、協調集權與分權、保障自治權的可操作性等。四是解決政策執行過程中的問題：加大政策宣傳力度；創新執行程序；運用現代化的政策工具。

三、民族地區政策執行的特殊性研究

民族地區在政治、經濟、文化傳統等方面與非民族地區有明顯不同，所以有學者在政策執行中對民族地區的特殊性給予特別關注。張麗嫻，劉金霞認為民族地區政策執行的特殊性表現在：少數民族地區的自治機關執行權限的特殊性；政策執行環境的特殊性、政策執行時面對的問題和承擔的任務的特殊性。張欣以苗族生育文化為例，探討了民族文化對公共政策執行的特殊影響。納樹峰、姚賤茍還從公共服務均等化政策的執行入手，討論了民族地區政策執行的特殊性在于：地理面積廣闊性和自然環境劣勢性，經濟發展的落后性和單一性，政治構成混雜性和發展緩慢性，地方政府民族特性和政府改革艱難性，社會結構復雜性和民眾主體意識薄弱性，這些問題既是民族地區政策執行中的問題，也是政策執行面臨的困境。王海峰認為民族地區政策執行受到雙重變量的影響，即除了政策本身、執行主體、執行客體、執行資源及政策環境等一般變量外，還受到地緣因素、民族文化、風俗習慣、宗教因素、突發事件及自治權等特殊變量的影響；對于如何促進民族地區公共政策的有效執行，他提出要優化一般變量，對于特殊變量除了發揮其正向功能、還要盡量消解其負向影響。

四、民族地區政策執行力的研究

政策執行力是指政府組織為達致既定目標，通過對各種組織資源進行使用、調度和控制，從而有效地執行政府的日常事務和有效貫徹實施法律、政策、決策、法令、戰略計劃的政府內在能力和力量。對民族地區政策執行力的探討主要有以下兩個方面：一是民族地區政策執行力的影響因素。許才明認為民族鄉政府在政策執行過程中的影響因素有：政府能力不足、執行環境的特殊性、公共政策與民族鄉發展不相適應性及現有法律法規的制約性。張建英認為自然環境、經濟條件、人力資源環境和文化環境等因素影響了民族地區政策執行力。二是提升民族地區政策執行力的途徑。合理界定政府角色，轉變政府職能；正確處理中央政府和上級政府與民族自治地方政府的關系。加強公務員隊伍建設，提高公務員素質和能力；加快民族自治地方的行政體制改革，加強民族地區公共政策執行的制度和體制建設；加強文化建設，營造良好的政策執行環境。強化民族特性，增強公共政策的可執行性；完善政策執行方式，使其契合民族及地區的文化特色；發揮多元執行主體作用；強化政策執行的監督機制。

五、民族地區政策執行研究的視角或理論工具的運用

麻學鋒、郭文娟和馬紅鴿基于公共政策的利益視角，以民族地區為例，分析了“新農保”政策實施過程中可能出現的居民家庭、集體、地方政府和中央政府等多元利益主體之間的利益矛盾，并進一步探討“新農保”政策利益主體與利益客體的利益互動過程。李波、黃忠敬和陳進林在以 McDonnell 和Elmore 提出的四種政策工具作為政策執行分析的理論框架， 從命令、誘導、能力建設和制度變革四個方面對內地西藏班的政策執行工具進行了深入分析。

關于民族地區政策執行的著作方面，以政策執行為研究對象的專著，目前發現僅有高建華的《民族地區公共政策有效執行研究——以廣西龍勝各族自治縣政策執行為例》。該著作對公共政策的有效執行概念進行了界定，認為公共政策執行是相對于公共政策執行偏差而言的。凡是公共政策在執行過程中偏離了公共政策制定的目標，或者使公共政策發生走樣都不是有效執行公共政策的行為。研究整體上從公共政策執行主體、目標群體、執行體制及執行環境等方面對影響民族地區公共政策的有效執行問題進行了系統研究，并針對性地提出了提高民族地區政策有效執行的對策。研究過程中，作者分別運用利益博弈分析、生態行政學的理論、政治系統理論等視角對相關內容進行深入分析。榮仕星在《中國民族地區公共政策研究》中以專節形式對民族地區政策執行的經驗、問題、影響因素和對策等進行了全面的探討。

民族地區政策執行研究雖然成果漸豐，但也存在一些需要改進的地方。

1. 民族地區政策執行應關注其特殊性研究，應將地方性知識作為重要因素融入相關研究之中。我國民族眾多，各民族由于不同的自然環境和歷史發展，都有各自特色的傳統文化，因而也形成了不同的行政生態及行政文化。如果研究中不重視其執行主體、客體、環境及其之間互動的特殊性，政策執行的效果將大打折扣，極易導致資源浪費和不良的社會后果。因而需要對影響政策執行的特殊變量加以關注。遍檢現有文獻，涉及政策執行中的民族特殊性的研究可謂鳳毛麟角，沒有體現特殊性的研究所占比重較大，此類文獻更多體現的是具有一般意義上的政策執行，缺乏對民族地區特殊性的關懷，因而對相關研究貢獻不足。在政策執行方面，民族地區固然有一般非民族地區的特點，但更具有其自身的特殊性，因而研究應加強對民族特色的關注。

2. 加強民族地區政策執行理論的研究。目前民族地區政策執行的研究主要集中在實踐領域，重點關注政策在現實中的具體執行，諸如對政策執行中存在的問題、問題的原因、解決對策等方面的探討。理論方面，除了高建華提出政策有效執行的概念外，鮮有學者在政策執行的涵義、執行的價值、執行的模式、分析框架、研究方法等理論方面進行探索。就現有成果的研究取向來看，基本采用自上而下的研究，缺乏自下而上及整合性研究的嘗試，因而遠離目前研究的前沿。此外，對相關理論的應用，就現有成果來看，基本沿用了史密斯政策執行模型中提出的四要素（政策本身、執行主體、目標群體、執行環境）作為分析維度，其他的執行模型及理論應用有極少，且研究的重復性較強，不利于研究水平的提升。因而今后民族地區政策執行理論應用方面應對治理理論、制度分析、理性選擇、政策網絡等前沿理論加以關注，同時應加強對民族地區政策執行理論本身的研究，使其研究更具有可持續性。

3. 民族地區政策執行的研究方法需要進一步拓展。“科學知識是靠科學方法獲得的，只有運用科學方法進行研究，才能得到正確的結論或科學知識”，因而“科學方法本身是科學的最重要的構成要素”。民族地區政策執行的研究具有民族學、社會學、政治學、管理學等多學科交叉的性質，其研究方法也應具有多樣性。目前民族地區政策執行的研究方法，個案研究運用居多，資料分析方法多是定性分析，顯示了研究過程的特殊性、深入性、主觀性。民族地區具有特殊性，此類研究方法的運用固無可厚非，但是政策執行作為政策科學的一部分也具有與自身學科相適應的研究方法。政策科學研究中雖有后實證主義研究的趨勢，但目前實證主義仍然是研究的主流，調查研究是主要研究方式，資料分析多是定量分析，顯示了其研究的規范性、精確性和客觀性。故此如何將不同的研究方法結合起來，使其更契合研究的問題，是今后民族地區政策執行研究方法探索的方向。

4. 民族地區政策執行的研究需要進一步規范。學術規范程度反映了研究者研究的嚴謹度、深入度，因而直接影響學術研究水平。目前民族地區政策執行的研究多是對策性研究，論證方式基本屬于“問題（或現象）—原因—對策”三段式論述，研究缺乏內在的邏輯性。規范的學術研究至少應具備文獻回顧、研究框架、研究過程、研究結論等基本要素才可將研究問題研究得完整深入、富有邏輯性。目前民族地區政策執行研究學術規范方面比較欠缺，亟需對此加以重視和訓練。

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（作者單位：甘肅政法學院人文學院）