公私合作（PPP）模式在我國實踐中的問題及其對策研究

郭英華++崔瑩瑩

摘 要：公私合作（PPP）模式在國際上很早就已經出現，但1992年才正式將其概念定義并采用。公私合作（PPP）模式在美國、加拿大、歐盟和日本等國家逐漸發展并推廣，聯合國、世界銀行、OECD等國際組織亦將公私合作模式的理念和實踐經驗在全球范圍內大力推行倡導。該模式在我國的道路、交通、醫療、水電氣等公用事業各方面亦發揮了巨大的作用，促進了我國公用事業的發展。然而，在公私合作模式運用過程中政府角色不明確、私營壟斷、風險分擔不合理、主體義務不明確、法律稀缺等問題也逐漸顯現出來。比照國外公私合作模式的發展，完善我國公私合作模式，健全法律框架，合理風險分擔，明確主體義務，促進公私合作模式良性發展勢在必行。

關鍵詞：公私合作模式；實踐問題；中國

中圖分類號：F294.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）02-0044-04

一、公私合作（PPP）模式的興起與發展

公私合作（PPP）模式（以下簡稱PPP模式），其全稱為Public Private Partnership，是在公共事業服務方式中，除國家公共部門供給、市場供給或第三方供給這三種供給方式外，另一種非常重要的公共產品供給方式。在20世紀70年代末，西方各國普遍面臨財政壓力，傳統官僚體制低效以及回應公眾能力降低等一系列內部問題不斷出現，一些理論研究者開始正視西方國家政府管理的弊端，提出“新公共管理”等理論主張，PPP模式理論基礎產生并逐漸成熟，將私人部門的資本和管理技術引入，并在公共基礎設施的建設中發揮重要作用。

英國是最早正式采用PPP模式的國家。20世紀90年代，英國政府率先啟動了鼓勵私人投資行動計劃，全力推動PPP模式在公路、醫院、學校、監獄、供水、污水處理、能源供應、電信和運輸、公有住房等各個領域應用，目前交通運輸領域的項目最多，其次是衛生、國防以及教育領域。隨后，越來越多的國家也開始廣泛采用PPP模式。例如，智利在國家平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下啟用PPP模式，該模式的運用提高了智力基礎設施現代化程度，并使其獲得充足的資金投資到社會發展計劃中；葡萄牙于1997年啟動PPP模式，并將其應用在公路網的建設上，使葡萄牙公路工程發展迅速。此外，葡萄牙還將PPP模式應用到醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西則于2004年12月才通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出了具體的規定。同時巴西當時還將已經列入2004—2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程作為PPP模式的首批招標項目，總投資達130.67億雷亞爾。

各國對PPP模式的定義有一定區別。加拿大PPP國家委員會將PPP定義為公共部門和私人部門之間的一種合作經營關系，建立在雙方各自經驗的基礎上，通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求；美國PPP國家委員會認為PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公用物品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求；歐盟委員會則將其定義為公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。從各國或組織對PPP模式的定義來看，可以將其定義分為廣義的和狹義的兩種。廣義上看PPP模式，是指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，是一系列項目融資模式的總稱；狹義的PPP模式則更加強調合作過程中的風險分擔機制和價值增值。

縱觀實踐的發展，PPP模式從本質上看是國家公共部門為提高公共事業運作績效而采取的新的嘗試，通過引入私有資本和私有管理技術，并與私立部門建立長期合作關系，以促進完善公共事業的長期順利發展。為了適應社會公共事業發展多樣化需求，PPP模式包含ROT、TOT、BTOT、BOT、BOO等多種合作方式，其中私人部門參與的程度越大，所要承擔的風險也越大。PPP模式發展至今突顯了其具備的優勢，不但有利于在公共事業中引用非公有資本的先進技術和管理經驗，還可以更好地為社會和公共利益服務；PPP模式的實施運用要求私人部門與公共部門在合同定力之初就有交流和接觸，這既利于節約實施費用又有利于節省準備時間，從而減少公共產品或服務在市場中的價格等等。因此，引用PPP模式在我國公共服務事業中發展是有其可行性的。

二、公私合作（PPP）模式在我國的適用

目前為止，我國已經在多數領域對PPP模式進行了很多有益的嘗試，如BOT、TOT等方式在我國基礎設施建設方面已經得到了較為熟練的應用。我國香港對于PPP模式的運用經驗也極為豐富，從紅■海底隧道到大欖隧道，再到大陸人所熟悉的香港迪斯尼公園，都是香港運用PPP模式的項目。我國財政部財政科學研究所在2011年也已在保障房的PPP模式方面做過一些初步的探討，并在2013年底對基礎設施建設方面進行PPP模式的全面推廣。目前，財政部正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手，開始大力推廣PPP模式。

在新形勢下大力推廣運用PPP模式，是支持新型城鎮化建設的重要手段，是改進政府公共服務的重要舉措，也是建立現代財政制度的內在要求。PPP模式作為一種新型的項目融資模式，可以使民營資本更多更積極參與到項目活動中，從而使項目活動能夠提高效率降低風險；PPP模式還可以在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市公共事業服務質量。然而，PPP模式在我國運用不斷趨于嫻熟的過程中，也帶來了諸多問題。

1.政府的主導地位增加了公私合作的變數

私營企業通過PPP模式參與到公共事業項目中后，政府和私營企業之間成為一種合同關系，該合同作用的發揮關鍵在于締約雙方對這種合同可執行性的認可度。政府在這種PPP模式項目合作過程中由服務直接提供者變成了決策者、合作者和規制者，同時政府又是根據法律對合作各方進行規制的執法者。PPP模式參與者之間的雙重關系使得私營部門在跟政府部門進行合作的過程中處于相對弱勢地位，政府對私營合作伙伴選擇具有主導作用。

由于政府在PPP模式中起著主導作用，因此政府與私營部門訂立的合作協議能否從始至終有效執行和遵守，受地方政府換屆、中央和地方政策的沖突、市場環境變化等因素的影響變數很大。在很多早期的PPP模式項目中，缺乏資金的政府和缺乏項目的私營部門很容易達成合作協議，但卻事先并未進行充分的可行性研究和市場預測，協議中訂立的服務購買價格和購買量等關鍵問題也沒有完全建立在風險分擔、公平合理的基礎之上。因而，當政府部門發生變動，政策連續性無法維持的情況下，政府難以兌現協議中各種承諾的風險，為PPP模式項目的成功完成帶來了極大的風險變數。

2.公私合作蛻變為私營壟斷將限制競爭

在我國，由于公共服務行業長期采用區域性垂直一體化結構，地方管理部門所屬企業對公共事業服務項目的整個運行過程包括生產、銷售、運輸等環節，在其所屬區域內享有極大的獨家壟斷經營權。

面對這一現象，各地方政府將某個公共事業項目運用的全程全部移交給私營部門，特別是其全部運作，即將壟斷環節捆綁銷售。這一做法雖然可以降低交易成本，但是在一個壟斷企業擁有垂直一體化的優勢、潛在競爭進入產額又必須運用其網絡的狀況下，特許經營權獲得者采取抵制或者歧視的政策，阻止其他進入者，也就不可能吸引競爭者進入，實現公平競爭。因此，應當避免政府部門或者私營企業以公私合作為借口形成新的壟斷來侵害公共利益。

3.合同訂立時風險分擔結構不合理

風險分擔結構的合理性往往決定著PPP項目合同運作的順利成功。由于急需經濟的發展，我國政府部門往往注重于吸引外資，籌建公私合作項目，而忽視了公私合作項目立項時所必須面對的風險分擔問題，這也是現下許多公私合作案例多數以失敗告終的原因。

風險分擔在PPP項目合同履行過程中起著關鍵性的作用。一項PPP項目，之所以吸引私人資金的注入，就在于其利益對雙方主體的可觀性，而利益的多少取決于風險分擔的合理性。政府部門、私人企業等相關主體只有在訂立合同時更加注重項目的風險分擔結構，才能使PPP項目更具有可操作性，合同的履行才能更接近于成功。

4.輕視市場引入主體標準及主體義務

在PPP項目實施的過程中，私人部門是主要的實施主體，但是大量實踐案例表明，私人部門的綜合能力和社會責任能力還存在諸多問題。因此，在進行市場引入機制的時候，應當著重注意私人部門的主體資格，如企業的綜合能力、資金流動、設備置用狀態等等。

另外，在PPP項目實施過程中還存在主體義務承擔不足的問題。這多體現于政府公共部門過于急求短期化的成功，超越法律政策權限或自身的承受能力，授予私人部門過多的權力導致的。如2000年因污水排入松花江而轟動一時的“匯津事件”，這與公共部門沒有充分考慮長期合作帶來的壓力而拖欠污水處理費有著重大的關系。同時，私人部門對自身社會責任的輕視，也是導致PPP項目合作失敗的原因之一。雙方主體對自身義務的輕視，直接導致的是公共利益的巨大受損。

5.法律規范及嚴格監管的稀缺

我國目前關于公私合作的立法有建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》，以及在其后陸續設立的各地方政府部門的管理規定，另外在一些基本法律如《中華人民共和國商業銀行法》等也有涉及，但是其對于國內民間投資的促進力度與外國投資相比有著明顯的不足，并且在范圍和深度上缺乏號召力，同時也缺少得力的舉措和有力的鼓勵措施相配備。同時，在法律規范上，我國也相對缺乏國家級法律法規的規范，多數為部委級、地方政府級的相關規章。這種立法現狀不僅不利于我國對PPP模式的統一管理，而且還增加了對PPP模式的立法費用和精力，甚至還會出現立法矛盾，加大司法審判的難度。

在對PPP項目實施的全過程中，我國對于公眾參與的重視程度與國外相比也較弱。PPP項目直接關系到國家公共利益，其實施的成敗結果最后的承擔者是社會公眾，但是我國公眾參與PPP項目的渠道卻甚少。除對PPP項目實施社會監督，還需要司法監督、立法監督、業內監督等等監督機制的加強。因此，建立嚴格有效的監督管理機制對促進我國PPP模式的健康發展是十分必要的。

三、公私合作（PPP）模式在我國的完善

1.建立健全我國公私合作（PPP）模式法律框架

針對PPP模式在實踐中的問題，結合我國國情，除制定一些單項立法和地方法規之外，還需要國家統一法律的規范。現行的關于PPP模式的相關立法多為單項立法和地方法規，這些立法雖然能夠最大限度地有效解決一些特殊問題，但是由于該種立法過多，導致相同問題不同解決的雜亂現象，不但加大了立法的費用和精力，還使得法律的權威性在公眾眼里大打折扣。因此，制定一部國家統一的高位階的法律規范對于統一管理PPP模式運行，完善PPP模式法律框架是極為必要的。韓國、日本、菲律賓、巴西等國都采用了國家統一立法的方式，這也證明了這一方式有其可行性。在法律框架完善的同時，政府政策也要同步進行。一方面，要通過制定完善的政策，實現相應法律法規、政策制度之間的協調一致；另一方面，在公私合作過程中出現各種新問題、新情況時，由于法律的滯后性不能及時調整，政府政策則可以為此提供政策依據。而這就要求政府要分清自身角色，其在合作過程中的各項決策應遵循經濟規律，并滿足社會公平的要求；規制機構的設置和規制行為的依據必須以法律為基礎，保證公私合作過程中雙方在法律上的公平和平等。另外，除考慮我國國情外，還應當考慮國際PPP模式的立法情況，將PPP模式運行的國際慣例合理引用到我國的法律體系之中，做到與國際化接軌，以更有利地促進我國PPP模式的良性發展。

當然，在有效的法律規制框架體系下，亦需要相應的監督管理機制加以配合。良好的監管機制，不但要將PPP項目的執行者——私人部門嚴格監督，同時還要將PPP項目的最終支持者——公共部門也納入監管范圍之內。PPP項目的可持續性需要政府部門保證私人企業資產的安全性、可得利潤的合理性，這就要求利益雙方都進入監督管理的過程中，以督促雙方主體正確行使權力，積極履行義務，這樣才能使得PPP項目的實施順利成功。

2.明確公私合作（PPP）模式主體資格及其權利義務

由于PPP模式所參與的項目多為公共事業管理，因此，在訂立合同前政府公共部門應當明確私人部門的主體資格，防止PPP項目在實施過程中由于主體資格的不適格導致項目實施的落空，這也會使得公共部門甚至公共事業的發展得不到公眾滿意的評價。根據不同項目，私人部門主體資格的考量因素也有所不同，但在宏觀方面所需具備的條件大致相同，如穩定的資本基礎、先進的專業技術、完備的組織體系、完整的配套設施、良好的社會信譽等等。另一方面，公共部門亦要審查自身資格是否適當，不能超越權限與第三方訂立PPP項目合同，因為其危害后果將是導致風險負擔全加于私人部門，不利于PPP項目的可持續性發展，更不利于公共利益的保護。

在PPP項目實施的過程中，雙方主體在有效行使自己的權利的同時，還應當注重自身所承擔的義務。在享有權利方面，著重要強調的是私人部門的權利，而這其中最基本、最重要的權利是私人部門的特許經營權。私人部門所享有的特許經營權包括收益權、轉讓權、受補償權和請求幫助權，這些權利有助于私人企業在項目合作過程中保障資本和利益的安全性。但為了項目的可持續進行和公共利益的保護，對私人部門的特許經營權還須進行一定的限制，如權利處分的限制、市場壟斷的限制和自由定價的限制等等。在主體承擔義務方面，對雙方主體的義務應當明確，尤其是對于政府公共部門的義務。比如，政府公共部門應當承擔訂立合同時的審慎義務；因過錯變更或解除合同后的補償義務；提供協助并保障私主體權益的義務等等。而私人部門也應注意相應的義務，如訂立合同時的誠實義務、公平提供服務的義務、保持持續經營的義務、接受監督的義務等等。

3.對公私合作（PPP）模式的準確適用與風險防范

在充分了解PPP模式的特性和優劣勢基礎上，要準確把握PPP模式的適用范圍和適用方法，使其在我國得到合理優化的適用。在新型城鎮化不斷推廣的情況下，PPP模式的外延在中國得到了無限延伸，最為典型的就是片區開發。然而，PPP模式的推陳出新固然是好的，但與此同時應當特別慎重，應當立足于PPP模式的本質特征，搭建合理的項目結構，構建穩定長久的公私合作關系。PPP模式項目因投資大、周期長、牽涉公共利益，有一定的準入門檻，對地方政府和私營部門的合作能力、財政能力和專業技術能力有很高的要求。如果政府和私營部門合作雙方不能就PPP模式項目的合作協議達成充分的一致，也沒有審慎考察對方的項目經驗能力和履約能力，就極有可能使項目陷入僵化的局面。一項成功的PPP模式項目極度需要扎實、全面的前期工作，特別是財務測算和協議文本準備。因此，只有通過前期工作理清項目全部、確定能實現各方共贏的條件，才能使協議談判和簽署階段順利完成，分配項目風險、分擔責任權利，從而為項目長期、穩定有效運行打下堅實基礎。

我國的PPP模式還處于初步實踐的階段，在實踐過程中需要充分了解PPP模式的特性和內在邏輯，充分認識PPP模式的難度和復雜性，因此，在實施各類PPP模式項目的過程中，既要為PPP模式項目鋪好前行的道路，也要為PPP模式所帶來的風險做好充分的準備。我們應當意識到，這樣一種新型模式的存在往往是優勢與風險并存的，我們在利用好其優勢的同時，也要做好風險防范工作。

PPP模式不是一種具體的公共部門與私人部門的合作模式，而是一種總的概括性的原則、理念，其包含多種不同的公共部門與私人部門合作方式，而其中的風險分擔也因合作方式的不同而不同。PPP模式的具體應用能否得到有效的回報的最重要因素就是風險分擔是否合理。PPP模式的適用是一種新的嘗試，因此，在政府和私人部門訂立合同時不能預見到全部的風險，設計并構架合理的風險分擔機制此時就顯得尤為重要。政府公共部門和私人部分所要承擔的風險各有不同，如公共部門多承擔不良政策、政治對立、公眾反對等風險，而私人部門則通常承擔項目后期設計變更、項目融資風險、項目服務水平等風險。另外，還會有一些難以預測的風險，這就為政府公共部門和私人部門在訂立合同時帶來了難題。因此，建立科學有效的風險分擔機制，避免主觀確定風險分擔，對PPP項目的順利實施有著重要作用。

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[責任編輯 興 華]