南非參與金磚合作機制的戰略考量與未來選擇

徐樂

作為金磚合作機制的參與者和支持者，南非的主要戰略考慮和利益訴求是利用該機制追求自身國家利益、實現“非洲議程”和推動全球治理體系轉型。在新興經濟體增速放緩、國際局勢復雜演變的背景下，南非并未因“金磚褪色論”而改變對“金磚合作機制”的戰略定位。展望未來，南非依然是金磚合作機制的堅定支持者，也是全球治理轉型的積極推動者。

2010年，南非正式申請并加入金磚國家集團，由此金磚四國（巴西、俄羅斯、印度、中國）合作機制轉變成金磚五國合作機制。申請加入金磚合作機制、積極參與金磚治理，是南非民主轉型以來追求大國地位外交戰略的具體體現，同時也是其一貫堅持的南南合作戰略的重要組成部分。自金磚合作機制設立以來，南非一直將其視為南南團結的一種延伸。[1]南非對金磚合作機制的這一戰略定位，重在利用該機制追求國家利益、實現“非洲議程”和推動全球治理轉型。

積極謀求實現國家利益

1994年南非成功實現了政治上的民主轉型，但二元分化的經濟結構并沒有發生根本改變，南非經濟依然由白人壟斷資本主導，貧困、失業、不平等仍是困擾南非經濟社會發展的痼疾。占人口絕大多數的廣大黑人雖然獲得了“政治解放”，但并未實現“經濟解放”，在約翰內斯堡證券交易所上市的前100家公司中，僅有10%的上市公司為南非黑人所有。根據南非就業平等委員會統計，南非高層管理人員中，白人代表占72%，黑人代表僅占10%。在財富分配方面，10%的人口控制了南非50%—60%的財富，黑人的平均財富僅相當于白人平均水平的5%。這表明，經過民主轉型20多年的發展，南非經濟結構依然具有明顯的種族不平等性。

民主轉型之初，出于歷史和現實原因，南非主要依靠與美歐等西方發達國家密切的經濟聯系來推動自身經濟轉型。南非首先選擇與歐盟建立自由貿易區，并在1996年采納具有明顯新自由主義導向的《增長、就業和重新分配計劃》（GEAR），美國主導的國際金融機構向該計劃提供資金支持，這些都是南非與美歐經濟聯系密切的體現。美歐對南非的大量投資以及南非出口產品和服務對美歐市場的嚴重依賴是南非做出以上選擇的根本原因。

然而，隨著新興經濟體的崛起以及西方國家的相對衰退，南非與外部世界的經濟互動和聯系正在發生歷史性變化。2007—2011年，南非與其他金磚國家的貿易額增長了108%，而同期南非與歐盟的貿易額僅增長了12%。[2]因受2008年金融危機和債務危機影響，歐盟市場需求進一步萎縮，對歐盟市場具有較高依賴的南非經濟遭受拖累。正是在這一時期，中國發展成為南非最大的貿易伙伴國，中南雙邊貿易額已由2008年的1210億蘭特上升為2013年底的2710億蘭特。面對復雜嚴峻的國際經濟形勢和新興經濟體的崛起，南非開始更加重視與發展中國家的合作，特別是與新興市場國家的合作。祖馬執政以來，南非制定了以基礎設施開發和再工業化為核心的經濟增長戰略，該戰略的貫徹落實有賴于與新興經濟體的合作。

金磚國家作為新興經濟體的代表性力量對全球經濟的貢獻日益上升，并成為全球經濟增長的重要引擎。2000—2008年，金磚國家對全球經濟增長的貢獻是30%；2008—2011年，金磚國家對全球經濟增長的貢獻達到了60%。未來十年，金磚國家產出占全球產出的份額將由18%提高到25%—26%，到2030年甚至將達到三分之一。[3]

在南非決策者看來，金磚國家的崛起不僅為南非降低對美歐等西方發達國家的經濟依賴創造了史無前例的條件，而且也使南非在經濟發展道路問題上具有了更多可以參考的對象和選擇。在新興經濟體群體性崛起以及歐美陷入危機的大背景下，南非選擇加入了金磚國家集團。其戰略目標和考慮是，通過促進金磚國家內部貿易和吸引金磚國家投資，充分利用金磚國家的資金、技術、市場等資源來促進南非經濟結構實現轉型，從而從根本上解決當前面臨的貧困、失業和不平等困境。換句話說，南非尋求順應世界經濟中心轉移的大勢，搭乘金磚合作機制的便車，推動自身經濟實現轉型和可持續發展。

著力推動實現“非洲議程”

自1994年民主轉型以來，南非便確立了“以非洲為中心”的對外戰略。所謂“非洲議程”便是該戰略在當前的具體體現和邏輯延伸。南非“以非洲為中心”的對外戰略強調在處理與外部世界的關系上要以非洲大陸為優先，同時通過與非洲國家及域外世界的互動實現非洲大陸的政治穩定和經濟發展。鑒于非洲國家在世界經濟體系中的邊緣地位以及部分非洲國家深陷內亂困境，南非決策者深知，無論非洲問題的解決還是“非洲議程”的實現，單純依靠非洲國家自身力量將難以完成。因此，借助外部世界力量促進“非洲議程”的實現成為南非外交的一項戰略選擇。

民主轉型之初，南非更加強調美歐等西方國家的力量。畢竟，在民主人權等價值理念上，南非與西方相一致；在援助、投資和市場等方面，非洲國家又嚴重依賴西方。南非前總統姆貝基積極推動非洲國家與八國集團的互動，并最終在2000年八國集團峰會期間實現G8與非洲國家領導人的對話。隨后，圍繞非洲行動計劃，八國集團與非洲之間的對話進程得以延續，并在2002年八國集團峰會上雙方達成共識——八國集團通過援助、投資等支持非洲國家的“非洲發展新伙伴計劃”，但非洲國家要參與“非洲互查機制”以實現所謂西方意義上的良治。南非的初衷是希望通過非洲集體力量努力與西方國家構建一種平等的伙伴關系，并利用西方的資源推動實現“非洲復興”。然而，實踐證明，西方與非洲并未真正建立起平等的伙伴關系，而且隨著自身陷入難以自拔的金融危機和債務危機，西方國家對非洲的援助和投資承諾并未如期兌現。

以金磚國家為代表的新興經濟體的崛起正在為南非推動實現“非洲議程”提供另外一項選擇。特別是祖馬執政后，南非更加強調依托金磚國家力量推動實現“非洲議程”的重要性。當前，金磚國家是非洲的最大貿易伙伴，也是非洲最大的新興投資者。[4]這為南非的戰略抉擇提供了現實依據。早在參加第四次金磚國家領導人峰會之前，非洲的領袖們，如非盟主席、非洲發展新伙伴計劃主席以及非盟委員會主席便致信南非總統祖馬，希望其能夠與金磚國家領導人接觸，表明建立金磚國家開發銀行這一倡議對實現非洲議程的重要性。[5]2013年第五次金磚國家領導人峰會在南非德班舉行，非洲國家領導人在此次峰會上實現了與金磚國家領導人的會晤。隨后，金磚國家新開發銀行決定將地區中心設在南非約翰內斯堡，某種程度上也體現了金磚國家集團對“非洲議程”的承諾。當前，南非正努力推動非洲大陸的基礎設施建設，而金磚國家新開發銀行的設立則可為非洲基礎設施開發提供融資支持。特別是在國際貨幣基金組織和世界銀行等傳統國際多邊金融機構由西方控制并忙于拯救深陷債務危機的歐洲經濟的背景下，金磚國家的援助、投資等金融資源則更為彌足珍貴。南非支持成立金磚國家新開發銀行的主要動機便是為非洲基礎設施開發謀取更多資源。[6]

需要指出的是，“非洲議程”并不僅僅局限于基礎設施開發等經濟發展領域，維護非洲大陸的和平與安全也是該議程的重要組成部分。在金磚國家集團中，俄羅斯和中國都是聯合國安理會常任理事國，印度和巴西作為正在崛起的新興大國，在諸多國際問題上的發言權日趨增強。南非關于維持非洲大陸和平安全的諸多倡議需要這些國家的政治支持。更何況，與美歐等西方國家不同，南非將金磚國家視為真正平等的伙伴。這也是南非加入金磚國家集團，并在雙多邊場合與金磚國家保持密切互動的重要原因。

繼續推動全球治理轉型

冷戰結束后，隨著新興經濟體的崛起，國際力量對比發生了重大變化，但是傳統的國際制度并未發生根本改變。它既沒有反映國際格局變化的現實，也沒有反映廣大發展中國家的利益。因此，全球治理體系仍然充斥著不平等和不公平。在南非決策者看來，全球治理體系需要轉型以適應變化了的國際政治現實。在推動全球治理體系轉型過程中，金磚國家是可以依靠的關鍵伙伴。

南非加入金磚國家集團的重要戰略考慮之一便是利用發展中大國的集體力量對傳統的國際制度進行改革。特別是在國際金融機制改革，如國際貨幣基金組織份額和代表權問題上，金磚國家的呼聲最為強烈，當然也取得了重大進展。金磚國家共同承諾向國際貨幣基金組織注資750億美元，其中中國注資430億美元，巴西、印度和俄羅斯分別注資100億美元，南非注資20億美元。金磚國家的注資換取了對該機制決策的影響力，國際貨幣基金組織由此在改革進程中邁出了重要一步。

除了對傳統的舊國際制度進行改革外，南非也積極推動金磚國家成立新的國際制度，金磚國家新開發銀行和應急儲備安排的設立便符合南非的戰略訴求。尤其是金磚國家開發銀行的成立，將會大大彌補全球金融治理體系的不足。這一由發展中國家主導的國際多邊金融機制通過功能領域的合作可以為廣大發展中國家提供融資支持，分享關于發展的理念和知識。

隨著冷戰后全球化進程的推進，全球性問題也不斷涌現，恐怖主義、氣候變化、網絡安全、金融危機等不一而足。面對新問題，傳統的舊制度難以有效及時解決，全球治理赤字亟須通過確立新的國際規則加以應對。構建以規則為基礎的全球治理體系恰恰也是南非所追求的對外戰略目標。南非加入金磚國家集團，并通過金磚國家峰會以及利用聯合國、二十國集團等多邊舞臺與其他金磚伙伴互動，在重大國際問題上塑造共同立場、發出共同聲音，有助于在全球治理問題的國際規則制定上維護發展中國家的利益。顯然，改革舊制度、創設新制度并在具體功能問題上加強戰略協調，構成了南非加入金磚國家集團的重要戰略考慮。

結 語

維護自身國家利益、實現“非洲議程”、推動全球治理轉型是南非參與金磚合作機制的戰略考量和基本利益訴求。雖然近年來受內外多種因素影響，新興經濟體經濟增速有所放緩，金磚國家中的俄羅斯、巴西甚至出現負增長，“金磚褪色論”隨之甚囂塵上，但這并未影響南非對國際格局變遷大勢和金磚合作機制發展前景的看法和判斷。

由南非國際關系與合作部所發布的《年度績效計劃2016—2017》，繼續維持對國際格局變遷和金磚合作機制的樂觀看法，認為新興經濟體的崛起正在影響全球權力分配的變化，從而使新的政治經濟集團得以產生。過去15年來，巴西、俄羅斯、印度和中國領導的新興市場驅動了全球經濟增長。南非和非洲經濟增長日益與新興經濟體聯系在了一起。[7]

2017年2月南非總統祖馬在其發表的國情咨文中指出，南非與域外國家建立的合作伙伴關系正在結出碩果。金磚國家新開發銀行取得積極進展，2016年召開的金磚國家果阿峰會決定建立金磚評級機構，從而可以對金磚國家的經濟發展路徑作出評估；金磚國家在農業領域簽署合作協議，為此南非可以在10年內每年向中國出口兩萬噸牛肉。此外，南非會繼續追求改革國際體系，因為當前的國際格局削弱了發展中國家的能力。[8]

很明顯，南非依然將金磚合作機制視為維護自身國家利益和推動國際體系轉型的重要工具。這一戰略判斷表明，在國際格局復雜演變的背景下，南非依然是金磚合作機制的堅定支持者，也是全球治理轉型的積極推動者。

（作者單位：中國人民大學國際關系學院）

（責任編輯：張凱）

[1] MzukisiQobo&MemoryDube， South Africas Foreign Economic Strategies in a Changing Global System， Policy Insights 07， Economic Diplomacy Programme， March 2015.

[2] Busa Says SA must Cement Ties with Brics， http：//mg.co.za/article/2012-03-25-busa-says-sa-must-cement-ties-with-brics.

[3] SiphamandaZondi， “Brics Bank” and Global South， Issue 2 ， Ubuntu， December 2012.

[4] MaiteNkoana-Mashabane ， South Africa-An Important Building Brick within Brics， Issue 1， Ubuntu， August 2012.

[5] MaiteNkoana-Mashabane， Establishing the Brics New Development Banks Africa Regional Centre in South Africa， Issue 7， Ubuntu， August， 2014.

[6] MzukisiQobo&MemoryDube， South Africas Foreign Economic Strategies in a Changing Global System， Policy Insights 07， Economic Diplomacy Programme， March 2015.

[7] Department of International Relations and Cooperation，SA，Annual Performance Plan 2016-2017.

[8] State of the Nation Address by Jacob G Zuma， President of the Republic of South Africa on the occasion of the Joint Sitting Of Parliament Cape Town，Feb 2017.