基于城鄉(xiāng)一體化的呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎設施建設研究

劉英斌+蒲春玲

一、研究背景

改革開放后，特別是在80年代末期，由于歷史上形成的經濟二元結構，各種經濟社會矛盾凸顯，城鄉(xiāng)差別，尤其是城鄉(xiāng)基礎設施的差別依然很大。雖然中央財政持續(xù)加大了對“三農”的投入力度，大力支持農村基礎設施建設，然而農村薄弱的基礎設施條件、滯后的建設速度、短缺的資金投入以及中央和各級財政在農村基礎設施建設方面的投入比重較低等原因，致使我國農村基礎設施建設經過多年努力，依舊呈現出基礎設施建設進程緩慢，全國范圍內城鄉(xiāng)差距在不斷拉大。

二、呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎設施建設的特點

（一）規(guī)劃建設體系初步建立

2012年呼圖壁縣城鄉(xiāng)規(guī)劃體系得到進一步完善，縣域內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村場達到了規(guī)劃全覆蓋，完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系為城鄉(xiāng)基礎設施建設提供了科學的指導。

（二）政府扶持政策逐漸完善

為進一步加快城鄉(xiāng)基礎設施建設，改善農村人居環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，呼圖壁縣按照國家、區(qū)、州的安排部署，結合自身實際特點，先后出臺了相應的優(yōu)惠扶持政策和獎補資金。

（三）資金籌措方式多元化

自2011年以來，呼圖壁縣不斷加強農村基礎設施建設，積極爭取各類項目資金，城鄉(xiāng)基礎設施投資力度逐年增加，城鄉(xiāng)基礎設施和環(huán)境不斷完善。截止2015年末，全縣投入農村基礎設施建設資金累計達到4.63億元。

三、呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎設施建設問題

（一）城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃缺少統(tǒng)籌性和協(xié)調性

基礎設施具有較強的區(qū)域性特征，基礎設施規(guī)劃種類繁多、涉及城鄉(xiāng)建設方方面面，需要從城鄉(xiāng)基礎設施一體化的層面進行系統(tǒng)規(guī)劃，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌的規(guī)劃容易出現基礎設施建設重復投資、利用率效率低下等問題。

（二）投資不足制約了農村基礎設施建設實施

2015年以前，呼圖壁縣農村基礎設施建設費用基本上由村集體及農戶承擔，財政投入資金所占比例有限，項目資金爭取困難且限定條件較高，金融機構基礎設施建設貸款非常困難。另外至2015年底，呼圖壁縣54個行政村中具有穩(wěn)定收入的僅有16個，大部分村集體入不敷出，基礎設施建設資金缺口只能以民間借貸形式補充，最終造成村集體債務不斷加重。

（三）基礎設施投資建設偏向嚴重

2010年以來，呼圖壁縣城市基礎設施建設力度逐年加強，縣政府舉全縣之人力、物力、財力更多地向縣城傾斜，而農村基礎設施投資僅隨著近兩年來才逐步增加，加之城鄉(xiāng)社會基礎設不同，導致了城鄉(xiāng)基礎設施發(fā)展機會和建設成果不均衡。

（四）管理機制不健全，利用效率低下

目前農村一些主要的基礎設施建設項目建好后由于產權單位不在當地，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏管護費用和長效管理機制。同時，屬于村里的一部分基礎設施由于日常維護管理也缺少相應的長效機制，導致基礎設施使用效率低下。

四、完善呼圖壁縣城鄉(xiāng)基礎設施建設的對策研究

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎設施規(guī)劃體系

基于呼圖壁縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際需求，以呼圖壁城總規(guī)為指導，按照“產城一體、融合發(fā)展”的思路，因地制宜，制定出適用、可行和有效的農村交通等生活性基礎設施建設規(guī)劃，努力形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互配套、互相銜接、全面覆蓋的城鄉(xiāng)基礎設施建設規(guī)劃體系，從城鄉(xiāng)基礎設施一體化的角度，編制更加全面、操作性更強、科學合理的基礎設施規(guī)劃。同時政府加快城鄉(xiāng)路網建設，暢通城鄉(xiāng)人流、物流，加快城鄉(xiāng)水、電、暖、氣等設施一體化建設，改善農村人居生活條件。

（二）統(tǒng)籌整合城鄉(xiāng)基礎設施建設資金

結合市場需求和農民意愿，堅持科學合理、良性循環(huán)的原則，完善農村基礎設施投融資平臺建設，建立健全城鄉(xiāng)基礎設施投融資機制，打造多元化投資渠道，全面推動城鄉(xiāng)基礎設施建設邁向新臺階。

（三）突破現行管理體制，實現部門統(tǒng)籌

堅持統(tǒng)籌原則，解決各管一塊的問題。一是合理統(tǒng)籌涉及農村的各類基礎設施項目，成立專門機構，指導各項目申報和建設安排，按“整合優(yōu)先、統(tǒng)籌配合”的原則，集中管理和整合各類項目，做到捆綁整合、重點突出，增強項目資金的使用效率。二是統(tǒng)籌銜接如供排水、環(huán)境保護等專業(yè)規(guī)劃，打破行業(yè)格局；優(yōu)化整合縣、鄉(xiāng)、村的職能，規(guī)范管理，實現部門無縫銜接；推行城鄉(xiāng)生活垃圾“分戶收集、統(tǒng)一處理”的城鄉(xiāng)垃圾處置方式，改變以往由縣鄉(xiāng)分管模式，統(tǒng)一由縣環(huán)境衛(wèi)生服務中心負責全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村場生活垃圾的清運和處理，提高城鄉(xiāng)垃圾收集清運效率，減少二次處置對環(huán)境造成的污染；繼續(xù)推行城鄉(xiāng)水務改革，改變城鄉(xiāng)供水分制分管現狀，形成水務集團對縣域城鄉(xiāng)供水“統(tǒng)建統(tǒng)管”機制。

（四）完善政策保障

城鄉(xiāng)基礎設施的建設，還必須有科學、合理、嚴格的扶持政策和配套的制度作為保障，使城鄉(xiāng)基礎設施的建設在縣鄉(xiāng)兩級政府和相關政策法規(guī)的監(jiān)督之下健康運行，因此要建立健全相關的政策制度，制定城鄉(xiāng)基礎設施建設標準、決策機制、融資規(guī)則、評價體系等，并嚴格執(zhí)行。

（五）完善機制創(chuàng)新

一是資金投入方式創(chuàng)新。資金是制約農村基礎設施建設的瓶頸。在積極爭取和科學利用中央、區(qū)、州財政專項資金、支農資金的同時，更應該厘清政府與市場的關系，確定各自主導的投資類型和方式，提高投資效益。二是管理方式創(chuàng)新。按照“責隨權走”的原則，強化農村基礎設施管護職責，將受益者應確定直接責任人，應肩負農村基礎設施管理和維護責任。三是引導社會經濟組織和個人積極投身農村基礎設施建設，設立相關獎勵基金。四是創(chuàng)新決策機制，打通自下而上的決策聽取通道，定期采取調研、座談等形式，認真聽取和采納廣大農民對農村基礎設施建設的意見、建議，積極鼓勵和引導農民參與到農村基礎設施建設中，確保農村基礎設施能夠真正滿足廣大農民的需求。

（作者簡介：[1]劉英斌，新疆呼圖壁縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局黨組成員、副局長，2013年赴新疆農業(yè)大學管理學院研修，主要從事農村與區(qū)域發(fā)展研究。主要教育背景：（1999.9-2003.7）新疆農業(yè)大學經濟貿易學院，土地資源管理，獲管理學學士學位。[2]蒲春玲，新疆農業(yè)大學學科帶頭人、教授、博導，任新疆土地學會、新疆軟科學研究會、新疆經濟學會等常務理事，任新農大經濟社會發(fā)展研究中心主任、烏魯木齊市委、市政府專家顧問等職務。）