美國聯邦獨立管制委員會的歷史淵源與特點

張勝利

(天津廣播電視大學 教學中心， 天津 300191)

美國聯邦獨立管制委員會的歷史淵源與特點

張勝利

(天津廣播電視大學 教學中心， 天津 300191)

聯邦獨立管制委員會制度適應美國經濟快速發展與社會改革的客觀需要，發揮了“看得見的手”的重要監管作用。分析聯邦獨立管制委員會的歷史淵源，與傳統行政機關比較，探究其權限范圍、決策機制、成員構成、法律地位、管理范圍、管理方式、財務制度與任免機制等制度特點。

聯邦獨立管制委員會；組織與職責；管理方式；特點

有學者認為美國的獨立管制委員會、政府公司和其他獨立機構，三者構成了美國聯邦行政機構中的獨立機構。[1]美國憲法規定了三權分立與相互制衡的權力結構制度，但是并沒有具體規定行政機關的組織機構與類型，而作為獨立機構的聯邦獨立管制委員會與傳統的行政機關相對而言，有其獨特歷史根源與制度特點。

一、聯邦獨立管制委員會的歷史淵源

(一)聯邦獨立管制委員會概念

美國行政機構的組織結構與類型是其數百年行政管理的實踐總結與演變發展的結果，最終形成國會、總統可以通過立法程序設立行政部門、行政委員會、行政機構等組織機構的權力，亦包括再組的權力。例如“9·11”以后，美國國會以及總統認為有必要制定《2002年國土安全法》，重組國土安全部(US.Department of Homeland Security)。在理論上，美國行政機構可以分為狹義與廣義概念。狹義行政機構是指具有行政職權制定法規以及進行裁決，從而影響行政相對人的權利和義務的政府機關，美國重要的行政機關均具有此種權力。廣義行政機構是指除了美國立法機關以及司法機關以外的所有國家機關，當然包括具有權力制定法規以及進行裁決影響行政相對人的權利和義務的行政機關。聯邦行政機構是由龐大的行政組織系統構成，包括總統、總統的執行機構、獨立機構、聯邦獨立管制委員會以及政府公司。在聯邦行政機構層面，行政機構采取兩種形式：一是執法機構通常由一名行政官員負責，按照總統的意志履行職務，即采取獨任制；二是聯邦獨立管制委員會，則是由多人組成的委員會負責，即采取委員會制。

依據《布萊克法律大詞典》(第八版)定義，聯邦獨立管制委員會的英文詞，通常使用 “Independent Regulatory Commission”，譯為中文即“聯邦獨立管制委員會”。由于聯邦獨立管制委員會集中了部分準立法、準司法以及行政權力，有時也稱為獨立于立法、司法、行政之外的“第四政府部門”。在美國首都華盛頓，各個聯邦獨立管制委員會多數使用英文字母大寫縮寫而代替其全稱，因而這些機構也被詼諧地稱為“美國政府的字母形花片湯”(the Alphabet Soup of American Government)[2]。聯邦獨立管制委員會由于歷史以及傳統的影響，具有美國特色，這些機構對美國經濟生活、社會生活進行直接與有影響的管理與干預。

有學者認為聯邦獨立管制委員會本身就是一個實踐先于概念的產物，而且這一機制本身尚處于發展階段，前途未明。《布萊克法律大詞典》(第八版)定義：聯邦獨立管制委員會是指不在行政機關直接領導下的聯邦機構或者聯邦委員會，例如聯邦貿易委員會、全國勞動關系委員會等。[3]聯邦獨立管制委員會通常被賦予下述管轄權：通過制定法規(rule)或者規章(regulation)干預和監管經濟生活的某些領域，依此得名“監管機構”(Regulatory Agencies)。[4]王名揚教授認為獨立控制委員會(聯邦獨立管制委員會)是對于總統關系上具有獨立性質。有研究者認為聯邦獨立管制委員會是指在某些經濟領域中，具有制定與實施保護公眾利益行政法規以及解決行政爭議糾紛，并采取委員會形式的聯邦行政機構。[5]也有學者認為聯邦獨立管制委員會是指在主要行政部門之外，主管重要經濟工作的部門。[6]

綜合上述分析，聯邦獨立管制委員會應是在美國聯邦行政機構系統中，基于法律的單獨授權，集中行政權、準立法權以及準司法權采取委員會形式，實施管理經濟、社會活動并具有一定獨立性的聯邦行政管理機構。

(二)聯邦獨立管制委員會發展階段

聯邦獨立管制委員會最早在19世紀出現，基于1887年聯邦州際貿易法(the Interstate Commerce Act of 1887)規定，但是聯邦獨立機關在20世紀的主要發展是結構性的變化。[7]聯邦獨立管制委員會發展階段凸顯其變化的軌跡。從1887年最早的聯邦州際貿易委員會(ICC)成立到20世紀30年代的50年期間，聯邦獨立管制委員會開始發展，設立主要機構包括聯邦儲備委員會(FED)、聯邦貿易委員會(FTC)、美國船運委員會(USSB)、聯邦無線電委員會(FRC)、聯邦能源委員會(FPC)。20世紀30年代世界經濟危機時期，聯邦獨立管制委員會發展迅速，這時期成立的機構有民航管理委員會(CBA)、證券交易委員會(SEC)、聯邦電訊委員會(FCC)、全國勞動關系委員會(NLRB)、生煤委員會(BCC)、美國海事委員會(USMC)等。20世紀70年代后，聯邦獨立管制委員會的發展進入新的階段，控制與管理的范圍從經濟領域擴展到社會領域，主要是保護消費者合法利益，提高職業安全以及生活質量，相繼成立了職業安全和健康局(OSHA)、消費者產品保護委員會(CPSC)、國家運輸安全委員會(NTSB)、平等就業機會委員會(EEOC)、核控制委員會(NRC)、保護核設施安全委員會(PNFSB)等。

隨著監管活動的不斷發展，監管政策逐步復雜，數量不斷增多，出現聯邦獨立管制委員會的監管活動費用增加、扭曲市場、效率低等問題。20世紀80年代，美國開始出現了“取消調控”(deregulation)運動，標志著對監管的要求朝著不同的方向發展，主要原因是人們逐漸認識到壟斷的自然力量或許并不如原先想象的那么大，而通過調控進一步削弱競爭反而鞏固了其壟斷地位。例如20世紀70年代，總統卡特經濟顧問委員會的前主席查爾斯·L·舒爾茨考察美國環保局以及職業安全與健康局的監管活動后，認為這些機構的政策執行存在問題，是一種命令與控制的政策，即政府命令企業怎樣實現目標，如何檢查實施情況以及實施處罰違反者，因而提倡采取激勵的政策進行調節。[8]不久，國會取消了價格與市場進入的控制，而且擴大到環境、健康與安全領域。撤銷了成立最早的ICC和民航管理局(CAB)。但是總體而言，許多聯邦獨立管制委員會的監管活動的確是增加了美國人的福祉，保障了空氣、環境、食品的安全與人們的健康。

(三)聯邦獨立管制委員會發展動因

聯邦獨立管制委員會在美國的社會以及經濟生活中發揮著“看得見的手”的重要作用，其成立與發展是諸多動因綜合的結果，其中包括經濟與社會動因、效率動因以及政治動因等。

1.經濟與社會動因

在美國獨立戰爭之前，政府針對其經濟活動采取自由放任主義的政策，即政府很少干涉市場活動，而是以“市場看不見的手”進行市場調節。但是到19世紀后期，由于壟斷企業獨占市場，自由競爭市場的自身調節已無力控制，社會矛盾進一步尖銳，例如在大企業之間、大企業與中小企業之間、企業與工人之間沖突激烈。面對社會矛盾激化與自由競爭的無序，美國政府不得不放棄自由競爭的理論，采取了更加積極干預經濟的政策，政府的行政組織機構、組織形式、工作方式必須適應當時的社會與社會經濟發展的需要。

聯邦獨立管制委員會設立是美國現代行政管理的開端，起初是從地方政府和州政府采取相應的干預政策開始的，例如1839年羅德島成立鐵路管理委員會。當經濟發展的活動超出地區以及州的范圍，聯邦政府開始針對某些經濟活動進行控制與管理，例如1887年美國聯邦政府成立聯邦州際貿易委員會(Interstate Commerce Commission,ICC)。一般認為ICC是第一個現代的聯邦獨立管制委員會，聯邦政府控制與管理經濟活動的法律依據是美國憲法規定的管理州際商業權力，ICC最初的管理對象是鐵路運輸企業，以后逐漸擴張到了其他的州際商業企業。任何一個聯邦獨立管制委員會的設立，都是與特定的時代、特定的管制任務緊密關聯。[9]

2.效率動因

隨著行政機關的行政管理活動向專業化方向發展，作為現代類型的管理機構，必須依據專項法律規定設立聯邦獨立管制委員會。設立聯邦獨立管制委員會的主要目的是執行某一項專門工作，所管轄的事務通常具有高度的專業性、技術性。為了更有效地履行其行政管理職能,國會制定法律賦予其行政權的同時，還賦予其制定行政法規以及一定的裁決權。聯邦獨立管制委員會因而成為集中了行政權、準司法權以及準立法權的綜合權力的機構，主要目的是提高行政效率。依據國會制定的法律行使行政職權，并非直接聽命于總統，不受國會領導與總統制約，具有獨立性，針對管轄的事項具有直接的管理權能夠提高行政效率。[10]

3.政治動因

美國建國后，行政機構是其政黨政治的一部分，行政機關首腦的任命通常是采取所謂的“政黨分贓”制度(patronage)，即政治候選人的獲勝者依據競爭中的貢獻多少來分配行政機關的職位，在當時的行政領域中常常出現腐敗、低效以及任人唯親等現象。為了提高行政效率、防止腐敗，美國人民呼吁建立有效的公共服務系統，要求行政管理從過去的政治模式向管理模式轉變，強調行政與政治分離。1883年頒布的《公務員法》(The Pendleton Acts of 1883)標志著美國公務員制度的正式建立，取代以前“政黨分贓”制度。由于美國國會與總統的權力競爭，美國國會更傾向于認為聯邦獨立管制委員會屬于自己的范圍，例如ICC曾被稱為美國國會的“臂膀”(Arm of Congress)。隨著總統權力的不斷發展，聯邦獨立管制委員會在客觀上確實有利于分割部分行政職權，部分地控制總統權力的不斷擴張。

二、聯邦獨立管制委員會制度的特點

聯邦獨立管制委員會隸屬于行政機關系統，但是與傳統的行政機關有所不同。有學者認為聯邦獨立管制委員會具有五大特點：一是具有執行權與裁決權，二是制定行政法規以及標準，三是管理與監督的對象是企業或者組織，四是機構管理采取委員會制，五是活動程序是依據聯邦程序法規定。聯邦獨立管制委員會是基于美國特殊的憲政結構，由議會組建的產物，是一種獨特的法律實施機構。[11]美國聯邦獨立管制委員會與傳統的行政機關不同，是美國行政體制適應美國經濟快速發展與社會變革需要的產物與創新，該制度具有以下特點。

(一)權限范圍——集中三權

依據《聯邦行政程序法》(APA)規定履行職責，聯邦獨立管制委員會的權限范圍主要包括行政權、準立法權以及準司法權，集中各種權力于一身。獨立管制委員會作為聯邦政府的行政機構，其主要權力是處理具體行政事務，行使行政權力，主要包括適用法律、行政法規，調查、許可以及處罰等。例如全國勞動關系委員會的主要職責是防止雇主或者工會實施立法所定義的“不公正”雇傭行為，并保障雇員集體談判中的可以確定工會組織是否具有代表權問題。

美國國會給予聯邦獨立管制委員會委任立法權，是由于其管轄的事務具有技術性、復雜性以及專業性等原因。而立法機關不具有所有的專業能力，無法制定詳細法律規定，所以只能賦予獨立管制委員會。獨立管制委員會依據法律，制定行政法規，落實立法機關制定的有關法律規定。立法機關規定獨立管制委員會的職責事務范圍比較廣泛。獨立管制委員會必須制定具體的執行標準，落實法律規定的職責。同時依據其管轄的職權范圍的事務，可以向立法機關提出制定、修改以及撤銷法律的建議，例如負責制定具有普遍使用意義的標準，細化“不公正”競爭的含義。

為了解決在行政管理過程中當事人之間存在的糾紛，法律賦予獨立管制委員會具有裁決權，類似裁決權通常是司法機關的權力，該種裁決權具有準司法性質。獨立管制委員會是依據所需專業性以及技術性而建立，就是要利用獨立管理委員會專業能力來解決相關的糾紛。

(二)決策機制——委員會制

美國行政機關的管理形式包括獨任制與委員會制，美國內閣級行政機構均是采取獨任制，而聯邦獨立管制委員會則是采取委員會制進行決策。聯邦獨立管制委員會行使三種權力，但是與美國憲法規定三權分立與相互制衡有所不同。由于委員會制的行政機構以無偏私的職業主義(Disinterested Professionalism)為基礎，因而將三種權力混同而由一個行政機關行使，處理復雜性與專業性的問題，體現制度設計與制定規則統一，管理高效，措施靈活、裁決公正。同時為了防止聯邦獨立管制委員會濫用集中的權力，通過立法機關、司法機關以及行政部門的監督機制針對其權力制約，也避免了其權力失去控制。委員會成員通過協商方式而形成決策，合意過程將政治責任彌散化。[12]決策的方式是采取合議制，遵從少數服從多數的原則，保障政策的一貫性與民主性。

(三)成員構成——專家模式

由于聯邦獨立管制委員會管轄的事務具有復雜性與專業性特點，需要具有良好專業知識與豐富實踐經驗的人士依據規則處理和解決相關事務，因而聯邦獨立管制委員會成員構成必須由專業人士組成，即專家模式。專家模式的前提是行政決策是一個實證的過程，專家憑借對客觀、準確的數據推演、分析，能夠得出唯一正確的結論。[13]采取專家模式同時也避免了美國政黨政治的不利影響。聯邦獨立管制委員會擁有裁決權，行使準司法權，其他因素的影響也比較少，專業性、公正性與高效率凸顯。

(四)法律地位——相對獨立

法律地位是組織發揮作用的基礎，聯邦獨立管制委員會法律地位可以從獨立性角度分析，其獨立性表現在：一是聯邦獨立管制委員會與被監管的大工商業企業相互獨立，沒有身份混同現象；二是主要對總統而言，具有相對獨立性，處于行政部門管理之外，具有較高的獨立性。聯邦獨立管制委員會只對法律負責，即對設立聯邦獨立管制委員會的立法機構美國國會負責。總統雖然具有任命聯邦獨立委員會成員的權力，但是受到下列限制：一是任命必須經過參議院批準；二是總統不可以任命同黨的成員在委員會占絕對多數，以免形成某黨派對委員會形成事實控制局面；三是非因法定原因并經美國國會審核，總統不得隨意解除某個委員的職務。這種獨立性也同時避免了其他部門的干涉，針對問題的處理比較迅速和有效。聯邦獨立管制委員會并不是完全獨立于所有的聯邦機構，仍然是在國會和法院監督與控制之下運行。法律地位獨立性保障聯邦獨立管制委員會可以獨立行使職權，避免其他機關的干涉與影響。

(五)管理范圍——公共領域

設立聯邦獨立委員會制度的初衷是由于市場機制的失靈，“看不見的手”的自我調整機制作用銳減，凱恩斯主義理論盛行，強調政府干預經濟和社會生活。美國政府基于控制壟斷、提供市場信息、防止惡性競爭、促進經濟發展與科技進步等具體目的需要，規定聯邦獨立管制委員會主要是對公共事務領域進行管理，職責主要包括：以聯邦法律為依據制定具體管制法規和標準，頒發企業準入和退出許可證，對壟斷、健康、安全、環境、價格、質量等進行管制，協調和裁判競爭者之間的矛盾和糾紛，接受消費者投訴等。重要領域是經濟領域以及社會領域，其中包括交通、石油與電力、信息、投資市場、勞動關系、競爭性貿易等。聯邦獨立管制委員會的管理行為直接影響美國的經濟、產品質量以及接受服務、貿易支付價格等內容。

(六)管理方式——綜合措施

聯邦獨立管制委員會由于能夠在總統與國會之間周旋，因而獲得了某種政治資本，并與被調控企業之間形成了斗爭與聯合的復雜關系。[14]聯邦獨立管制委員會行使職權的內容需要采取一定的管理形式，通常采取下列方式：一是申報與說明，即規定行政相對人定期提交報告或者說明，以便獨立管制委員會了解相關情況以及動態；二是頒發執照，獨立管制委員會通過頒發執照的方式管理行政相對人，從事某種行為必須獲得獨立管制委員會頒發的執照，否則構成違法；三是批準與禁止，行政相對人從事某種行為必須獲得批準或者禁止為某種行為；四是經濟手段，獨立管制委員會往往采取經濟方式實施管理，即通過獎勵或者收取費用的方式進行調整。具體的管制措施包括制訂具有普遍約束性的行為規則和管理標準、頒發許可證、發布禁止令、財政資助、決定賠償金、行政制裁、行政強制、調查與公布信息、司法部起訴等。聯邦獨立管制委員會常常依據實際情況靈活地采取上述措施，以達到實際需要的效果。

(七)財政獨立——制度保障

聯邦獨立管制委員會獨立性需要制度性保障，財政獨立是保障獨立性制度之一。獨立財政支付制度是聯邦獨立管制委員會成立、獨立運行的基礎與前提，也是組織機構獨立人格的重要保障。聯邦獨立管制委員會財政獨立性主要體現：一是財政預算通常是從行政機構系統的預算中分離，從而形成獨立的預算機制；二是其財政來源，聯邦獨立管制委員會可以從管制對象收取一定的費用，這些收費構成聯邦獨立管制委員會預算的主要部分，也是實施正當程序的經費保障。

(八)人事任免——獨立性保障

為了保障聯邦獨立管制委員會的決策公平性，聯邦獨立管制委員會的委員成員由總統提名，經過參議院的同意后任命。委員的任期通常是5年或者7年，委員任期是交叉任期，并不與總統任期同步。總統對委員會的主席職務，可以自由地任命或者免除，沒有限制，但是委員會主席免除職務后，仍然是委員會的委員。在任期的制度設計上，美國國會認為聯邦獨立管制委員會是屬于國會的執行機構，針對行政權力起到一定的抗衡作用，雖然聯邦獨立管制委員會成員是總統任命，但授權法通常會對總統任命進行限制，確保政黨均勢。總統針對政治官員的免職沒有法律限制，但是免除聯邦獨立管制委員會成員需具備法定理由，總統的權力受到限制。例如在1935年漢莫瑞訴美國案件中(Humphrey’ Executor v. United States)，美國最高法院在判決說明中，認為免除聯邦獨立管制委員會職務，必須具有正當理由，而正當理由并沒有清晰定義，但是從此聯邦獨立管制委員會的委員就沒有被免職過。[15]聯邦獨立管制委員會成員任職期限與職務免除制度設計保障了獨立管制委員會成員的人格相對獨立，可以依據專業知識與經驗處理相關的事務，防止任免制度的干預而影響專業判斷與效率。

綜上所述，從聯邦獨立管制委員會概念、歷史發展、發展動因中，可以看出聯邦獨立管制委員會是美國政府為了適應美國社會、經濟發展的需要，以實踐為基礎而構建的一種與以往行政機構不同的新型行政機構。聯邦獨立管制委員會具有其自身的特點，主要體現在權限范圍、決策機制、成員構成、法律地位、管理范圍、管理方式、財務制度與任免機制等方面。

[1]金燦榮.簡述美國聯邦行政機構的政治地位[J].美國研究，1988(2)：58-84.

[2][5]George C.Edwards III，Martin P.Wattenberg，Robert L.Lineberry.GovernmentinAmerica-People，Politics，andPolicy[M].Brief Eighth Edition.New York:Pearson Longman,2006:430.

[3]Bryan A.Garner.Black'sLawDictionary[K].Eighth Edition,Eagan,Minesota.Thomson West,2007:68.

[4]【美】彼得·海著.美國法概論(第三版)[M].許慶坤譯.北京：北京大學出版社，2010.

[6]Neal Tannahill.AmericanGovernment-PolicyandPolitics.2000 Edition.New York:Pearson Longman,2000:342.

[7]Bernard Schwartz.AdministrativeLaw[M].3rth Edition.New York:City Little Brown & Company,1991：17.

[8]George C.Edwards III，Martin P.Wattenberg，Robert L.Lineberry.GovernmentinAmerica-People，Politics，andPolicy[M].Brief Eighth Edition.New York:Pearson Longman,2006:446.

[9][11][12][13]潘北枝.獨立與官職：美國獨立管制機構經驗評析[D].中國政法大學，2009.

[10]楊昌宇，陳福勝.美國獨立控制委員會的存在及引起的法律問題[J].黑龍江政法管理干部學院學報，1999(1)：67-69.

[14]張千帆等.比較行政法——體系、制度與過程[M].北京：法律出版社，2008.

[15]同[2]，第431頁.

(責任編輯：張 蕾)

A Study on Historical Origin and Characteristics of Federal Independent Regulatory Commissions in US

ZHANG Shengli

(School of Literature & Law, Tianjin Open University, Tianjin, 300191)

The independent federal regulatory commission system meets the objective needs of rapid economic development and social reform of the United States,playing a significant regulatory role.This paper analyzes the historical origin of Federal Independent Regulatory Commission, compares it with the traditional administrative system,explores the scope of authority,decision-making mechanism,member composition,legal status,management scope,management mode,financial system and appointment mechanism etc.

Federal Independent Regulatory Commission;organization and responsibilities;management mode;characteristics

2016-06-15

張勝利(1962-)，男，天津廣播電視大學教學中心教授。

D971.2

A

1004-342(2017)02-01-06