行政首次判斷權原則的理念與實務

陳麗琛

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

行政首次判斷權原則的理念與實務

陳麗琛

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

行政首次判斷權原則近年來被國內行政法學者引入，并在行政法學理論研究與審判實務中得到應用。從行政首次判斷權的法理基礎出發，探究該原則在我國行政訴訟各個環節中的適用和問題，并就該原則的適用范圍、程度等提出有關建議，以期更好地指導司法機關正確行使監督權，有效處理行政權和司法權的關系。

行政首次判斷權；原則；正當性

行政首次判斷權原則屬行政法學傳統理論，無論是大陸法系還是英美法系，均存在著成文或不成文的規定以體現對行政首次判斷權的尊重。近年來，行政首次判斷權原則不僅在法學界由抽象概念走向深入研究，在國內行政訴訟實務中也逐步得到應用，最高人民法院2014年公布的政府信息公開十大案例中也兩次出現了“行政首次判斷權”的表述。本文從行政首次判斷權內涵入手，梳理相關的理論基礎，結合國內外對行政首次判斷權原則的相關研究，對當前行政訴訟實務中對行政首次判斷權的適用現狀進行分析闡述，以期為今后的司法實踐提供有效建議。

一 行政首次判斷權原則的內涵及演變

行政首次判斷權原則是指法院在司法審查的過程中，對行政機關在其專業領域和自由裁量范圍內的判斷予以尊重，認可行政機關對行政事務優先判斷及處理的權利；對于行政機關職權范圍內未予判斷處理的事項，法院不代替行政機關做出決定，應待行政機關先行處理后，法院再對其作出的行政行為是否合法進行審查。行政首次判斷權原則來源于日本行政訴訟法中的“行政機關首次判斷權理論”，而該日本行政法學傳統理論又深受美國行政訴訟相關理論的影響，下面筆者就美國與日本的有關理論和制度進行介紹。

(一)美國

美國屬于英美法系國家，主要以判例作為法律淵源，本身并不重視對概念的演繹和分析，但其通過長期的司法實踐，不斷探索司法權與行政權的關系，最先形成了行政首次判斷權原則的相關理論和制度，其中最有代表性的是首先管轄權原則和案件成熟原則。

1.首先管轄權原則。首先管轄權原則是指當法院和行政機關對某一案件都有原始管轄權時，美國聯邦法院應先由行政機關先行使管轄權，法院只能在行政機關作出決定后才進行審查，或者本來屬于法院管轄的案件，其中某個問題由于和行政決定有關，屬于行政機關的專業知識或自由裁量權的范圍，法院對于這個問題暫時不進行裁判，由行政機關首先決定，法院等待行政機關作出決定以后才全案進行判決，以上操作至今仍是一個判例法上的原則[1]。同時，美國行政訴訟中采取發回重審制度，將認為不確定或不恰當的行政機關的決定發回，要求其做出更全面的解釋，充分尊重行政機關的首次判斷權，這代替了之前法院要求行政機關工作人員出庭作證、做出書面陳述以調查事實的做法。發回重審也不需以撤銷判決為前提，一般結果為行政機關重新說明理由后法院再行審查，或是行政機關重新考慮后撤回原行政行為。首先管轄權原則最早出現在1907年德克薩斯和太平洋鐵路公司訴阿比內棉子油公司一案的判決中，聯邦最高法院認為國會設立一個行政機關，通常目的在于對該機關所管轄的行政事務執行統一的政策，如果法院對這些事務同時行使管轄權，很可能破壞政策的統一性。聯邦最高法院基于保持政策一致性的考量，在普通法院和州際商業委員會對阿比內棉子油公司的案件都有管轄權的情況下，最終判決由州際商業委員會對該案行使首先管轄權。1922年，在大北方鐵路公司訴裝卸機商業公司一案中，聯邦最高法院認為當決定一個問題需要分析和評價大量相互沖突的證據和復雜的事實時，只有專家才能做出結論，行政機關進行這項工作遠遠優先于法院，故關于貨物運輸費用的爭議，應由州際商業委員會先行裁決。該案例進一步發展了首先管轄權的內涵，對行政機關的專業知識和自由裁量權的尊重成為了適用首先管轄權原則的另一個理由。

2.案件成熟原則。成熟原則是指行政程序必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程序，才能允許進行司法審查[2]。1967年以前，美國已經出現了有關案件成熟原則的案例，但對何謂“成熟”并未進行明確的界定。直至1967年，美國聯邦最高法院在艾博特制藥廠訴加德納案件中確定了案件成熟原則的標準：其一，所爭議的問題是否適宜司法裁決，該標準主要從兩個方面進行判斷：一是案件爭議是否屬于法律問題，二是被訴行政行為是否是行政機關的最終決定；其二，推遲司法審査會否導致當事人困苦。聯邦最高法院認為，該案中食品和藥品管理局規定制藥廠商每次使用商業名稱時必須同時使用藥品的正式名稱是否符合法律規定，這是一個法律問題，不必然涉及行政機關的專門知識和經驗，故該案可由法院進行審理。1998年的Ohio Forestry Ass’n v. Sierra Club案中，聯邦最高法院進一步完善了案件成熟原則標準，指出符合案件成熟原則的三個條件為：(1)延遲審查是否會造成原告困苦；(2)司法介入是否對行政行為的進一步發展構成不適當的干預；(3)與問題相關的事實進一步發展是否更有利于司法審查。相較而言，該標準更加體現出對行政優先判斷權的尊重[3]。

(二)日本

二戰后日本深受美國行政法學的影響，也逐步確立“行政機關首次判斷權”理論。日本傳統行政法學學者田中二郎提出“司法界限論”，認為行政權具有積極性、能動性與裁量性，而司法權具有消極性、被動性，鑒于權力分立以及行政權與司法權的不同特性，司法權不得超過本身存在的界限，干預行政權的行使或領導行政[4]。隨后，田中二郎進一步在司法界限論的基礎上提出了行政機關首次判斷權理論，即“有關行政的首次判斷權必須保留于行政權，而司法權以行政權的首次判斷作權作為前提，僅僅止于在其違法的情況下予以排除。在行政機關作出第一次判斷之前，由司法權代替其進行判斷是對行政權的首次判斷權的侵犯”[5]。隨著日本現代公共行政的發展，日本傳統行政法學理論過度保障行政權優越性的弊端日益凸顯，日本法學界逐漸對行政機關首次判斷權理論提出了質疑。特別是在行政審判實踐中出現了“剃頭案”等案例后，行政首次判斷權的支配地位受到挑戰，一是認為田中說過度保障了行政權的優越性，從而造成了司法在監督行政權力運行中的消極被動和不作為，使民眾在司法中未能得到有效救濟，二是認為行政相對人的權益不能得到有效救濟和保障，從而違背了法治國家的原則。

為了謀求“對國民權利利益更為實效的救濟”，日本法學界進行了一些突破性的理論探索。通說認為，在法院就是否應當作出或不作出某種行政行為的要件明確時，可以作為課予義務判決或停止判決，體現了行政機關首次判斷權的緩和。2004 年，日本通過修改《行政事件訴訟法》，增設了課予義務訴訟和停止訴訟，有效地避免了行政相對人的某些不可恢復的權益受到行政機關違法行為的侵害。預防性訴訟的建立，是對傳統行政首次判斷權的理念的明確突破，但該類型訴訟同時附加的“損害的重大性”、“補充性”等限制要件，體現了對行政機關的首次判斷權尊重，既避免了課予義務訴訟的“濫訴”問題，又能使得合理的訴訟能夠被法院受理。雖然預防性訴訟在一定程度上“縮小”了行政首次判斷的適用范圍，但這并不能否定行政機關首次判斷權理論在日本行政訴訟法上的基礎理論地位，及其對我國行政法學理論發展和制度構建的重要借鑒意義。

二 行政首次判斷權原則的正當性

(一)權利分立與制衡的內在要求

孟德斯鳩的三權分立學說是分權制衡理論的代表學說，將國家權力劃分為立法、司法、行政三部分，強調三種權力之間應相互獨立相互制衡，是西方各國依憲治國組建政府的理論基礎。我國雖不實行三權分立的政治制度，但在國家權力機關統一行使國家權力的基礎上，也將國家權力劃分為立法權、行政權和司法權，分別由不同的國家機關行使，其中行政機關代表國家管理各項社會活動，追求高效的行政效率，法院則是國家審判機關，以實現公平正義為目標。法院通過司法審查監督制約行政權力，但行政權具有相對獨立性，法院也不能由此對行政行為進行無限的審查。從行政權和司法權的分工定位來說，行政機關對行政事務的判斷是“一次判斷”，而司法機關的司法審查則是“二次判斷”[6]。司法權對行政權的審查在很大程度上是一種否決權，而不是一種創制權，故法院不能代替行政機關作決定，只能在行政機關作出決定后，用裁判來否決不合法的行政決定，而沒有直接的首次決定權。行政首次判斷權理論即是通過界定法院介入行政權的時機和程度來平衡司法權與行政權的關系，從而在保障司法權對行政權監督的基礎上，保持行政權的獨立性。由于司法權與行政權是監督與被監督的關系，所以司法機關只能消極地對被訴行政行為進行審查，并得出自己的結論，法院如不尊重行政機關的最初判斷權，就違背了裁判的基本含義。行政機關和司法機關只有各司其職、各負其責，才能最大限度地實現效率與公正，保護行政相對人的合法權益。

(二)行政自由裁量權的現實需要

行政自由裁量權是指行政機關在法律、法規規定的范圍內，有權自主地對行政事務作出及時有效的處理，而不必處處受制于司法機關的牽制，這是行政機關發揮其正常功能的前提與保證。行政自由裁量權的行使不僅有利于行政機關行政工作效率的提高，也有利于行政機關運用自身的專業知識更好地解決行政相對人之間的行政糾紛，進而從實質上保護行政相對人的合法權益。但行政自由裁量權運用不是絕對的自由，孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”現代法治社會所要求的并不是消除行政機關的自由裁量權，而是能夠合理控制它的行使邊界，使行政機關在法律規定的范圍內更好地發揮其行政職能。為此，在司法實務中，就需要在法律規定的行政裁量范圍內給予行政機關相應的尊重，不過分干預行政機關自由裁量權范圍內優先判斷的權利。哈特穆特·毛雷爾在《行政法學總論》中指出：“行政機關通過裁量授權獲得活動空間，通過不確定的法律概念獲得判斷余地。法律約束的松動相應地引起行政法院審查的松動，因為行政法院只審查行政行為的合法性，一旦行政機關享有裁量空間和判斷余地，它就享有最后決定的權利。”[7]我國行政訴訟僅限于“明顯不當”的情況下對行政機關自由裁量權進行審查，體現了對行政自由裁量權的審慎態度。

(三)現代行政專業性的必然選擇

隨著社會分工的精細化，行政訴訟涉及大量技術性和政策性的問題，需要借助行政機關的知識、技能和經驗來解決，如，對于學位論文的評審，法官一般不具備評定論文是否達到學術要求的知識水平；面對繁多的稅務制度和規則，法官也很難判斷一家公司的稅務賬目是否真實合法；對環境影響評估報告書的結論是否準確等。現代行政多數要建立在高度專業的技術分析、大量的統計數據及政策統一性的基礎之上，而法官僅是法律問題的專家，缺乏其他專業技術知識和行政管理經驗，故對上述問題,只適宜進行程序性審查。實體問題上及行政管理上行政機關是專家，法官是外行，外行審查內行，會導致審判權的濫用。為此，對高度技術性、專業性問題，應尊重行政首次判斷權，并實行司法自限，法院不能以自己的判斷代替行政機關的判斷，不能以司法權代行行政權[8]。

三 當前行政首次判斷權原則的司法適用性

(一)我國行政首次判斷權理論的研究現狀

目前，我國行政權力過于強勢的現實存在，加之民眾對司法監督的期待不斷提升，我國學者普遍強調法院對行政機關的制衡，而忽略了對行政機關首次判斷權問題的研究。隨著行政訴訟理論的發展，目前也有一些學者在司法權與行政權相互獨立制衡等方面做了分析和探索，逐步引入行政首次判斷權概念。鄧剛宏認為“行政訴訟法律關系的形成，是基于原告訴權的行使，是司法權對行政首次判斷權的司法審查”[9]。陳伏發提出“行政首次判斷權理論影響了行政行為可訴性的認定，及訴訟類型的構建。”[10]同時，司法實務中也出現了采用行政首次判斷權理念進行裁判的相關案例，如最高人民法院在其公布的趙樹金訴上海市楊浦區房屋土地管理局信息公開的指導案例中指出，“法院應當盡量避免以司法意志取代行政機關的基本判斷權和首次判斷權”[11]。最高人民法院在公布全國法院政府信息公開十大案例時也兩次使用了“行政首次判斷權”的表述。

(二)行政首次判斷權原則在我國司法實務中的適用及問題

1.立案階段。我國行政訴訟法第四十九條規定，提起行政訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據，該條規定表明行政訴訟需以存在行政機關判斷處理過的行政行為為前提，這也是行政首次判斷權的在立法中的體現。如在起訴行政機關不履行行政復議法定職責案件中，原告應當證明其向復議機關提出過復議申請，如果其只是向復議機關陳述事實但沒有提出過明確的復議申請或因郵寄地址錯誤導致復議機關沒有收到復議申請，那么原告要求復議機關履行復議職責就沒有事實依據，其起訴就不符合法定條件，應當予以裁定駁回。另外，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條規定，行政行為對當事人合法權益明顯不產生實際影響的，應當裁定駁回起訴。由此可知，提起行政訴訟不僅要求有事實根據，同時被訴行政行為還應當對行政相對人產生了實際影響，這類似于美國的案件成熟原則，即行政行為只有發展到一定程度，才可以進入行政訴訟范圍。例如對行政機關發布的對某一事項的通知、公示，因未設定新的權利義務，明顯不對行政相對人產生實際影響，法院即可在立案階段裁定不予立案或在立案后裁定駁回起訴。

2015年5月1日行政訴訟立案登記制實施以來，行政案件數量持續快速增長，但由于民眾的法律素養不高，缺乏對行政首次判斷權的認識和理解，在訴訟外救濟無門的情況下，原告往往寄希望于法院能提前介入行政程序或代替行政機關作出決定，由此造成的濫訴現象日益嚴重，法院疲于應付。同時，大量案件立案后被法院裁定駁回起訴，不僅造成了程序的空轉，浪費訴訟資源，也容易造成當事人的誤解，降低司法權威和公信力。

2.審理階段。在行政訴訟的審理過程中，法院對行政首次判斷權的尊重主要體現在審查原則上。《行政訴訟法》第六條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”，從立法的角度確立了法院對行政行為進行合法性審查的基本原則。合法性原則也稱為“司法審查有限原則”，主要是指法院在審理案件過程中原則上只審查行政行為的合法性，不審查行政行為的合理性，以合法性審查為原則，合理性審查為例外，其本質是尊重行政權的專業性判斷。全國人民代表大會常務委員會《關于<中華人民共和國行政訴訟法>(草案)的說明》指出：“人民法院對行政案件應當依法進行審理，但不要對行政機關在法律、法規規定范圍內的行政行為進行干預，不要代替行政機關行使權力，以保障行政機關依法有效地進行行政管理”。實踐中，法院主要是對行政機關的證據是否充分，行政職權、法律適用、行政程序等方面是否合法進行審查，“如果涉及行政裁量，法院應當尊重行政機關的首次判斷權。”[12]

法院在審查行政行為的合法性時需要面對的基本問題就是對事實的認定和對法律的適用。大陸法系國家傳統上并不對行政行為所涉及的法律問題和事實問題進行區分，而以相同的標準和態度對全部的事實問題和法律問題進行審查。英美法系在對行政行為進行司法審查時，嚴格區分法律問題的事實問題，法院對法律問題進行嚴格、全面審查，對事實問題進行寬松的審查，對行政機關的事實認定采取尊重的態度。行政機關對行政事務享有當然的優先判斷權，司法審查建立在行政機關行使行政職權的初步判斷與行政行為基礎之上。筆者認為，法院在行政訴訟中審查的是被訴行政行為的合法性，也就意味著法院在行政訴訟中解決的不是原告行為的合法性，法院事實審查的對象應當是行政機關作出的行政行為，著重對行政行為的事實依據進行審查。雖然法官可以在實質合法的意義上理解合法的概念，從而對行政行為的合法性作更深入的判斷，但由于人民法院和行政機關在國家權力體系中的角色分工不同，人民法院的司法審查是對行政行為的審查而不是重復行政程序，是人民法院對行政程序中所作的事實認定的合法性的審查，而不是重新認定事實。尤其是涉及技術性問題和政策性的事實問題，法院并不必然具有行政機關所具有的專門知識，也缺乏專門的設備等物質方面的條件，如果由法院代替行政機關對事實問題進行裁判，那么將是又聾又瞎的人堅持說他的視力和聽力要比不聾不瞎的人強[13]。故法院不必再審查所有的事實，但對于案件性質有決定性影響的先決性事實，法院可進行有限審查。

但是，在當前的行政訴訟審理過程中，由于我國司法審查原則較為籠統，司法審查標準模糊，對行政首次判斷權的適用缺乏具體規定，這就導致了審查標準不一的情況。同時，由于行政首次判斷權的相關制度不完善，法院在審理行政訴訟過程中不能及時有效解決行政爭議，對涉及專業問題的事實認定無從把握，不利于保護行政相對人的合法權益。

3.判決階段。行政判決的形式和內容可以直接反應行政權和司法權的邊界，在我國行政判決以撤銷判決、重作判決及確認違法判決等判決形式較為普遍，是對違法行政行為的主要判決方式。上述判決形式均不代替行政機關作決定，而是要求行政機關重作決定或對行政機關的決定進行撤銷或確認違法，蘊含著對行政權判斷的尊重，也是恪守權力分立的體現。此外，在行政不作為案件中,如法院經審理認為行政主體不履行法定職責的行為違法，在確認違法的同時，是否直接判決行政主體作出某種行政行為，目前司法界有不同的認識。例如，在武華玉訴華中農業大學教育行政行為案中，法院出于對“高校學術自治權”的尊重，只審查學校不頒發碩士學位證書的事實依據是否清楚、程序是否合法，對武華玉的學術水平是否達到學位標準不予介入，最終在學校依據不足、程序違法的情況下，判決確認華中農業大學不向武華玉頒發碩士學位的行為違法并責令重新對武華玉是否具備碩士學位水平進行審查[14]。法院這種實事求是的態度體現出了對行政機關在事實認定上的尊重。但在謝文杰訴山西師范大學不履行頒發畢業證法定職責案中，法院已查明謝文杰完成了大學的全部課程且考試合格，符合獲得畢業證的法定條件，如不直接判決行政主體為當事人頒發畢業證書，不利于保護當事人的合法權益，也使訴訟失去了實際意義，最終法院判決山西師范大學在期限內依法為謝文杰頒發本科畢業證書[15]。在行政主體對于是否做出某種行政行為已經沒有裁量余地的案件中，法院直接判決行政主體做出某種行政行為，有利于保護當事人的合法權益，還能有效地監督行政主體依法行政。值得一提的是，最高人民法院在2009年12月14日公布的《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第十一條中規定：“人民法院審理不予行政許可決定案件，認為原告請求準予許可的理由成立，且被告沒有裁量余地的，可以在判決理由寫明，并判決撤銷不予許可決定，責令被告重新作出決定。”該條指出了對不予許可類案件，可以在撤銷不予許可決定的同時在判決理由中指明重作行政許可決定的內容，這對于其他類型的案件無疑具有借鑒意義。

由于我國目前仍處于強行政、弱司法的政治環境下，法院裁判行政案件時存在過度強調行政權、司法救濟不充分的情況，導致應有的監督功能受到制約。對于違法的行政行為，我國在審理案件過程中缺乏合理的糾錯制度，只能通過撤銷判決、確認違法判決、重作判決等進行事后監督，但上述判決方式往往具有滯后性，且存在對行政機關監督力度不足、對當事人的權利救濟有限的問題。由于司法權的過度謙抑，對一些事實清楚、法律適用錯誤的行政決定，法院在判決時往往只責令行政機關重作，而不指定重作的具體內容，行政機關即使又作出與原具體行政行為基本相同的行政決定，法院只能再次撤銷并責令重作，導致訴訟陷入“處理——撤銷重作——再處理——再撤銷重作”的循環中，行政爭議遲遲不能得到有效解決。

四 我國行政首次判斷權理論適用的相關建議

法院在司法審查過程中，應綜合考慮行政權和司法權的關系，對權力運行的機制及可能產生的后果進行分析、權衡和取舍，在審判的各個環節把握行政首次判斷權的適用原則，以更好地實現司法的監督及救濟功能，為此筆者提出如下建議：

(一)明確行政首次判斷權的適用范圍，準確把握適用行政權與司法權的關系

由于行政權與司法權的功能和定位不同，司法權在介入行政權領域時必須保持對行政權的尊重，我國可通過立法對行政首次判斷權的理念進行明確，并對行政首次判斷權的適用范圍作出具體規定，以明晰行政權和司法權的邊界。法院一般情況下應當尊重行政機關的自由裁量權，但對于行政機關在法律上沒有裁量余地，或者行政機關已經行使了裁量權，經法院審查后確認裁量權已經限縮為零時，可以判決行政機關作出某種行政行為，以直接滿足原告的訴求。

(二)準確區分事實問題和法律問題，并適用不同的審查強度

我國法院對事實問題和法律問題模糊的、不進行區分的審查標準已不符合現實需求，區分事實問題和法律問題是完善行政行為司法審查標準的前提。對于事實問題和法律問題進行區分，主要理由有兩點，一是符合憲政體制，法院直接對事實問題調查取證進而作出判斷與其職能分工不符；二是優化司法與行政資源配置，讓專業的人做專業的事。在行政訴訟中，法院應重點審查法律問題，對事實問題不宜過度審查，對于爭議較大的基礎性事實，應根據案件類型、涉及行政相對人利益大小和行政程序履行等情況，綜合決定審查強度。將事實問題與法律問題進行區分同時采用二元審查的標準，有利于發揮行政機關和法院各自的專長，最大限度地保護行政相對人的合法權益，實現依法行政。

(三)完善行政首次判斷權的相關制度，創建解決行政爭議新途徑

對行政機關的專業知識或自由裁量權范圍的問題，可以借鑒美國行政訴訟中發回行政機關先予判斷的制度，減少程序空轉，提高訴訟效率。同時，我國以撤銷訴訟為中心，以事后救濟為基礎的行政訴訟制度，存在諸多救濟漏洞，不能有效保障公民的合法權益，也不利于行政爭議的有效化解，只有建立預防性行政訴訟制度，為公民提供事前救濟的機會，才能順應現代法治的發展。

[1][2]王名揚.美國行政法(下)[M].北京：中國法制出版社，2005.

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[9]鄧剛宏.行政訴判關系的邏輯及其制度建構——以民事訴訟比較為視角[D].武漢：武漢大學博士學位論文，2009.

[10]陳伏發.預防性行政訴訟的構建與規范——以政府信息公開訴訟為視角[A].全國法院系統第22屆學術討論會論文集[C].2011.

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(責任編校：簡小烜)

The Principle and Practice of the Theory of Administrative Primary Jurisdiction

CHEN Lichen

(School of Law, Central South University, Changsha Hunan 410083, China)

In recent years, the Theory of Administrative Primary Jurisdiction has been introduced by domestic administrative law scholars, applied in the theoretical research and trial practice of administrative law. This paper explores the legal basis of the Theory of Administrative Primary Jurisdiction, expounds the application and problems of the principle in all aspects of administrative litigation in our country, and puts forward recommendations of the scope and degree of the application of the principle, so as to guide the judiciary to exercise the right to trial, and deal with the relationship between administrative power and judicial power effectively.

administrative primary jurisdiction; principle; legitimacy

2017-02-21

國家社科基金項目“司法與行政互動的法律規制研究”，編號：15BFX013。

陳麗琛(1986— )，女，湖南婁底人，中南大學法學院碩士生。研究方向：憲法學與行政法學。

D922.1

A

1008-4681(2017)03-0079-05