論行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的正當性與可行性

摘要：行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的正當性，源于它是行政權與司法權相互配合從而履行國家環保義務、實現環境保護目標的實踐。建立完善生態環境損害賠償制度應當立足司法實際需要，通過行政權與司法權在訴訟各階段的合理配置，使行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟獲得更高效的判決、更有力度的執行。為此，應當完善訴訟的提起與推動、判決的做出與執行等全過程制度建設。

關鍵詞：生態環境損害；賠償權利人；行政權；司法權

中圖分類號：D9226文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2017）05008208

2015年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下稱《試點方案》），將生態環境損害①賠償權利人確定為經國務院授權的試點地方省級政府。行政機關作為生態環境損害賠償權利人是否具有正當性，這是構建生態環境損害賠償制度應回答的問題。行政機關如何行使賠償權利人的職責，也直接決定生態環境損害索賠的評估鑒定、賠償修復、資金使用等后續工作的開展。本文針對這一問題面臨的主要理論爭議和現實質疑展開分析，并嘗試結合司法實踐的需要和立法者的意圖，探討行政機關提起生態環境損害索賠訴訟的具體實施機制，為《試點方案》的實施建言。

一、對行政機關提起生態環境損害索賠訴訟的理論爭議與現實質疑

讓行政機關成為生態環境損害賠償權利人的改革主張并非憑空而來，《海洋環境保護法》第90條第2款②為依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出生態環境損害賠償要求提供了法律依據。當然，由行政機關提起生態環境損害賠償不會因既有規定和司法實踐就有了正當性；反而一些效力層級較低的規定以及實踐中暴露的問題，常常成為質疑行政機關提起生態環境損害賠償的研究者們所指責的內容。

（一）質疑之一：行政機關提出生態環境損害賠償缺乏有力的法理依據

支持行政機關提起生態環境損害賠償的學者認為，城市土地、森林、草原、礦藏、水流、漁場等自然資源屬于國家所有，檢察機關、公民個人、公益組織、特定的行政機關都可以從維護國家所有權的立場對破壞環境資源的行為提起公益索賠[1]。反對者則認為，維護國家所有權不足以成為行政機關享有起訴權利的法理依據。一方面，行政機關基于國家所有權提起的訴訟難以明確是“公益”還是“私益”性質[2]。雖然環境利益屬于廣泛意義的公共利益，但依據所有權這一“物權性權利”提起的訴訟帶有明顯的私益救濟特點，類似于私人對其所有的財產遭他人毀損的救濟。這就造成行政機關提起的損害賠償訴訟并不必然適用公益訴訟的相關制度，而傳統的民事侵權理論也難以給行政機關的原告主體一個符合侵權行為追責邏輯的解釋[3]。另一方面，土地、森林、草原、水流、海域等不僅具有資源要素屬性，還具有環境要素屬性，它們是一定范圍生態系統的重要組成部分。作為經濟資源，這些要素可以歸國家所有，但法律并未規定國家是生態環境的所有者。蔡守秋教授就認為，大氣、水流、海洋、森林和荒地等環境和資源是不特定的多數人可以非排他性使用的“公眾共用物”，應當排除私人所有或政府管理的權力限制[4]。從以上兩個方面的質疑來看，行政機關以國家所有權為基礎提出生態環境損害賠償在法理上的依據并不那么有力。

（二）質疑之二：行政機關作為生態環境損害賠償訴訟的原告將造成行政權與司法權的錯位

行政機關作為原告提起生態環境損害賠償訴訟，“使得在環境公共利益事務上實際上衍生出了兩套機制類似、功能重疊的法律程序”[5]，將造成行政權與司法權的錯位。根據憲法原理，在各種國家公共權力的關系上，政府的立法分支、行政分支和司法分支由于功能性差異而承擔不同的公共任務，行使不同的公共權力，彼此之間不得越俎代庖[6]。在職權劃分上，是環境行政主管部門而非司法機關負有管理環境公共事務的責任。環境行政主管部門擁有人員編制、財政資金、技術支持，以制定管理制度和執法為手段實施管控，行政權力所能調動的資源完全有能力應對生態環境損害后續的追償與修復工作。而在貫徹“能動司法保護環境”的理念下，是人民法院而非行政機關主導案件推進過程，行政機關只是作為訴訟程序的發起者，或者淪為被動配合法院調查取證、對被告進行“糾問”的輔助者。這就直接導致了行政資源不能被充分調動而部分閑置局面的出現，有限的司法資源卻被大量擠占，環境法治在不同主體的角色分工中呈現出混亂狀態。

（三）質疑之三：“政企合謀”與損害法治精神的風險并存

對行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的一大擔憂是“政企合謀”，即作為污染者、生態破壞者的企業也常常是地方的納稅大戶，為當地創造了就業機會和財政收入。在“GDP至上”政績觀主導下，地方官員出于考核與晉升的考慮與污染企業具有一致的利益追求，雙方容易達成“合謀”，導致污染者逃避責任；此外，在“穩定壓倒一切”的政治格局中，若嚴格追責污染者將觸發社會不穩定因素（如污染企業因賠償壓力進入破產程序將導致大量人員失業），地方政府也傾向于“維穩”而減免污染者責任。以上擔憂可以歸納為“政府謀利論”，即地方政府和相關部門出于自身利益（包括經濟利益和政治利益）而阻撓、抵制環境法的有效實施[7]。與“政府謀利論”擔憂“政企合謀”相反，另一種擔憂是政府與人民法院對污染企業的“聯合打擊”。讓行政機關成為環境公益訴訟中的原告，實質上是將原先存在的行政法律關系扭曲為民事法律關系[6]，原被告雙方的實質不平等地位卻未得到扭轉。若此擔憂成真，對于污染者處于絕對優勢地位的行政機關一旦與司法機關聯合，將使生態環境損害賠償訴訟演變成一輪沒有任何懸念的過場，這無疑是對法治精神與司法公正的傷害。由行政機關提出生態環境損害賠償訴訟時，上述兩類擔憂共存并不矛盾。因為在個案層面，政府與企業的“合謀”或者與法院的聯合都有發生的可能性，這與地方政府在經濟發展、社會穩定與環境保護之間的權衡取舍直接相關。

以上三點質疑，它們實際上觸及了由行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的正當性與可行性三個層面的問題。（1）法理層面。行政機關作為生態環境損害賠償權利人的法理依據是什么，這是其正當性的來源。（2）立法層面。如何合理解釋由行政機關作為民事訴訟的原告對憲法原理下行政權與司法權相對獨立的穩定狀態造成的沖擊；如何理順行政機關提起生態環境損害賠償訴訟與社會組織或檢察機關提起的環境公益訴訟之間的關系，這些皆是證成其正當性的重要依據。（3）現實層面。行政機關提起生態環境損害賠償訴訟能否對改善環境法治產生積極影響，怎樣的制度設計才能夠避免“政企合謀”或“聯合打壓”的風險，才能合理地銜接現有法律制度，這些皆是論證其可行性無法回避的現實問題。

二、對現有質疑的消解與理論重構

按照《試點方案》，生態環境損害是指“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化”。認識到生態環境損害賠償訴訟所救濟利益的直接性及其實質，是我們在環境法學理論的體系內論證行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的正當性之前提。

（一）行政機關進行生態環境損害賠償的正當性源于國家的環境保護義務

按照《試點方案》，試點地方省級政府經國務院授權后作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。這似乎意味著讓行政機關提起生態環境損害賠償訴訟是一項權利的賦予。權利話語下，這一推導將面臨兩個追問：其一，這一權利的性質是什么；其二，它所主張的利益是什么。生態利益的公共性、非排他性，私法話語體系中的國家所有權理論難以對這兩個追問進行回答。雖然法學領域對于權利的研究見仁見智，但從權利的起源與發展看，它始終是為個體利益服務的

剝開“權利”一詞包裹的道德外衣，無論在公法還是在私法領域，每一個權利的主張者都是為了維護自身的人身、人格與財產利益；“第一代人權”（公民和政治權利）奠定了個人自由對抗公權力的基礎，即使是以群體權利面貌出現的“第二代人權”（經濟社會權利）也是來源于“人的固有尊嚴”；及至集體人權“第三代人權”（社會連帶權利）也只有自然人在特定的集體中行使才有意義。。那么，行政機關提起生態環境損害賠償訴訟是否出于自身的利益？從整體看，經濟發展、社會穩定、環境友好等利益是全體人民的利益而非政府本身；而從部分看，領導職務升遷、單位業績考核等政府部門利益中也明顯不包含生態利益。依此推論，行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟不是維權訴訟，因為它本身無所謂權利，這種訴訟不是為起訴者爭取某種利益，而是一種“高尚的訴訟”[8]。當行政機關行使起訴的權利不是為了自己的利益，而是為了集體（全體人民）的利益時，那么這種權利的行使實際上就成為了個體對集體承擔的一種責任。正如耶林所說：“如果以維護社會秩序為目的，個人主張權利就是權利人對社會所負的義務”[9]。而行政機關所承擔的這種責任，就是國家權力對本國良好的生存、發展環境的維護，是改善生態總體狀況的義務。

在法律文本上，國家環境保護義務在憲法上的直接表現是各國憲法中普遍存在的環境基本國策條款。目前，已有105個國家在憲法中納入環境基本國策條款，明確國家在環境保護上的責任[10]，包括中國《憲法》第26條的明文規定。1990年公布的《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》直接載明：“保護和改善生產環境與生態環境、防治污染和其他公害，是我國的一項基本國策。” 從立法實際看，由于對環境權的客體、內容難以在規范層面予以明確，對是否存在特定化與統一的環境利益也存有爭論，傳統構造下的“環境基本權利——國家環境保護義務”憲法關系難以證成；將國家環境保護義務定位為“國家目標條款”則是對現行《憲法》規定和國家基本國策較為合理的解釋[11]。將憲法中保護環境的條款視為獨立的國家目標，意味著國家權力及其行使也受到這一目標的約束，這種約束不僅作用于立法權、行政權，也作用于司法權或法律監督權。在“保護和改善環境”的憲法目標指引下，不同類型的國家權力通過各自的運行方式實踐著這一目標。國家的政治體制與基本制度決定了不同國家權力之間存在相互獨立與制衡，但這種“獨立”并非是不可逾越的屏障，為了更好地實現憲法目標，也需要不同的國家權力配合運行。如新修訂的《環境保護法》規定的“按日計罰”制度大大增強了環保執法的威懾力，體現了立法權與行政權的配合；檢察機關可以在特定情況下提起環境民事或行政公益訴訟，體現了法律監督權與司法權之間的配合；同理，由行政機關提起生態環境損害賠償訴訟體現的是行政權與司法權的配合。在此理解基礎上，行政機關進行生態環境損害賠償可以視為行政機關為更好地實現憲法目標而積極履行義務，尋求行政權與司法權的合作所進行的嘗試，這也是行政機關提起生態環境損害賠償正當性的來源。

（二）行政機關提起生態環境損害賠償有利于行政資源與司法資源的合理配置

與質疑之二的觀點相反，站在行政資源與司法資源優化配置的角度，讓行政權在環境司法中承擔更大的責任非但不是司法權與行政權的“錯位”，反而是某種意義上的“歸位”。由于當前中國行政權力強勢而環境行政執法普遍不力的特殊現象，實現環境保護目標主要指向對行政權力的規范、督促。其方式主要包括公民個人、有關組織因環境污染問題向行政主管機關提起的檢舉、控告，公民、有關組織針對環保機關具體行政行為提起的行政訴訟等。無論是公民個人、社會組織或檢察機關，對于行政機關的監督、督促無一例外地落腳于司法程序。一定意義上，它們體現了在“能動司法”觀念影響下，人民法院對環境保護事業主動作為的愿望。而在司法的實際運作過程中，人民法院也常常主動介入環境污染案件處理過程，并對行政權力的運行有諸多方面的要求和限制，如法院可以要求環保行政機關提交與案件有關的材料，可以商請環保行政機關共同組織環境修復，可以參考監管部門的意見、專家意見確定賠償范圍和數額

參見《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第4條至第6 條的規定。。可見，由于缺乏行政機關處理的前置程序，能動司法在很大程度上代行了原本行政機關應當履行的職能，這便導致出現了一個將“強勢機關”解決不了的糾紛轉交給作為“弱勢機關”的法院去解決的局面[12]，司法權與行政權的這種“錯位”已經成為橫亙在環境法治實施過程中的現實問題。可以看出，有限的司法資源承擔了太多行政機關應當承擔的任務而不堪重負，這一“錯位”的實質是行政資源與司法資源分配與使用的不合理。因此，打破現有局面的關鍵，就是讓環保行政機關在案件處理中承擔更重的任務，讓行政權在環境司法中發揮更積極、主動的作用，這也是生態環境損害賠償制度改革試點的目標方向。

環境保護與環境質量的改善需要法治之力保駕護航，而環境法治的完善需要行政權與司法權的配合。恪守嚴格意義上的司法權與行政權的相對獨立，或者把憲法原理中傳統訴訟關系的穩定性作為評價制度優劣的標準，不僅會嚴重制約環保法律制度的不斷創新，也不利于解決環境法治建設中的實際問題。當前，行政資源與司法資源配置與使用不合理造成了環境司法功能的弱化，這是環境司法實踐中的突出問題。《試點方案》規定經國務院授權的地方省級政府作為生態環境損害的賠償權利人，確定“主動磋商，司法保障”的試點原則，正是著眼于優化行政資源與司法資源配置的重要體制機制創新。“賠償權利人”的主體地位意味著只有省級人民政府才享有生態環境損害賠償各項程序與實體權利最終的決策權和處分權，受指定的相關部門或機構只是訴訟中的委托人或命令的執行者，從而保證了行政權力行使的謹慎性與行政機關內部的自我約束，能較大限度地避免“政企合謀”或“聯合打壓”的風險

省級政府作為僅次于中央政府的一級行政機關，做出“政企合謀”或“聯合打壓”的決定時也要背負更大的成本。當它指定的有關機關以其名義發生了包庇污染者或干預司法獨立的行為時，政府公信力、法律尊嚴也將遭受更大的損失；而為了降低這種風險，省級政府有動力保證索賠過程的公平、公正及合法，并自上而下對具體開展生態環境損害賠償的行政機關進行監督。。受指定的有關部門或機構包括環境保護、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等部門，在省級政府的統籌指導下，各個部門的行政資源得以在環境司法中承擔更多任務、發揮更重要的作用。可以期待，隨著《試點方案》的深入推進和行政機關進行生態環境損害賠償的索賠主體機制、程序規則的逐漸完善，當前環境司法中司法機關不堪重負而行政機關“隔岸觀火”的現狀也將根本改觀。

（三）賦予行政機關起訴權是“兩害相權取其輕”的理性選擇

無論是處罰或是強制救濟措施，行政機關施加給生態環境損害賠償義務人的責任都不包括強制要求污染者支付修復生態的費用。因此有學者提出，可以直接賦予環保部門追究損害賠償責任的職能，以行政責任的方式恢復環境損害[13]。我們可以將這一主張視為賦予環保行政機關單獨決定和開展生態環境損害賠償、恢復的能力。與之相對應，是在現有行政強制、行政處罰手段不變的基礎上，賦予環保機關提起生態環境損害賠償的起訴資格。對比兩種救濟思路，在環保行政機關已經具備了有力的行政處罰、強制手段的前提下，另賦予其單獨決定生態環境損害賠償范圍、方式、金額、期限的能力，無疑是行政權力的極大擴張；且這一擴張帶來的外部監督缺失將使得作為行政相對人的污染者居于更加不利的地位。反觀環保機關作為生態環境損害賠償訴訟原告，其產生的影響集中于對傳統訴訟結構的沖擊以及訴訟中行政機關與污染者訴訟地位的不平等。從賦予環保行政機關不同能力的兩種結果看，以行政權力強制命令支付生態修復資金所帶來的行政專制、權力尋租的隱患遠甚于在司法機關的監督和參與下提出的生態環境損害賠償所產生的負面影響。“兩害相權取其輕”，我們認為，賦予行政機關提起生態環境損害賠償的起訴權是更為理性的選擇，這也是證成其正當性的有力支持。

三、從環境司法實際考察行政機關提起生態環境損害賠償的可行性

生態環境損害賠償制度建設終將回歸司法實踐，接受實踐的檢驗。因此，對行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的可行性研究應當建立在解決司法實際問題的基礎上。行政機關作為原告能在多大程度上推動生態環境損害賠償訴訟形成判決、付諸執行，是檢驗其對改善環境法治有多大作用的重要標準。在進行這樣的檢驗之前，我們首先需要歸納司法實踐面臨哪些問題、有哪些實際需要。

（一）由行政機關或司法機關單獨主導生態環境損害賠償各有優劣勢

關于生態環境損害賠償，實踐中存在兩種典型處理模式：其一，由行政主管機關與污染企業協商達成生態修復協議，并由主管機關主導后續修復工作；其二，由環保公益組織提起公益訴訟，審理法院主導案件過程，并注重判決履行的方式與后果，其審判過程具有濃厚的職權主義色彩。

前者以“康菲溢油案”

2011年6月4日和6月17日，蓬萊19-3油田相繼發生兩起溢油事故，導致大量原油和油基泥漿人海，對渤海海洋生態環境造成嚴重污染損害。針對此次油污事故所導致的海洋生態（環境）本身之損害，行政主管機關、環保公益組織均先后提起了公益訴訟

或公益索賠。2012年4月，國家海洋局北海分局、康菲公司、中海油共同簽訂了海洋生態損害賠償補償協議。康菲公司和中海油總計支付1683億元人民幣，其中康菲公司出資109億元人民幣，賠償本次溢油事故對海洋生態造成的損失。中海油和康菲公司分別出資48億元人民幣和113億元人民幣，承擔保護渤海環境的社會責任。2015年6月，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會向青島海事法院提起公益訴訟，請求法院判令康菲石油與中海油兩家公司使渤海灣生態環境恢復到事故發生前的狀態。為例，在環保公益組織于2015年起訴之前，由國家海洋行政主管部門會同涉事企業談判并確定賠償金額，達成賠償方案，未曾進入司法程序，巨額的生態環境損害賠償金額與生態修復資金在距事故發生不到一年的時間內就得以確定。但另一方面，海洋行政主管機關的“獨斷”也受到公眾的質疑，賠付協議達成的過程缺乏外力監督，公眾參與程度不夠，賠償款是否能夠涵蓋生態修復的真實需要也存有疑問。這些也為協議達成三年后，環保公益組織又提起環境公益訴訟留下了注腳。

后者以泰州市環保聯合會訴錦匯、常隆等公司環境污染侵權糾紛案（以下簡稱“泰州案”）為例，該案處理過程中，審理法院發揮了決定性作用：各級審判組織積極調查取證，法院院長親自“掛帥”主審，專家輔助人就環境修復的必要性以及費用等關鍵問題充分發表專業意見，檢察機關也主動作為提供支持[14]。然而，即使在法院、檢察院都做了大量工作的情況下，該案仍歷時近三年才形成最終判決。而經歷如此漫長周期之后的判決執行也不得已做出妥協：二審法院以督促污染企業技術改造、修復環境為目的變更費用的履行方式，并判決40%的賠付金額可實行緩交，并且給予企業特定條件提供可在此額度內抵扣的機會。

從以上兩案的處理結果可以窺見，生態環境損害的兩種典型的處理模式各有優劣。第一，“康菲溢油案”之所以能在較短的時間內獲得賠償，是因為談判的過程是由處在強勢地位的海洋行政管理機關推動，賠償義務人迫于壓力難有討價還價的余地；而在“泰州案”中，有關生態環境損害賠償的磋商由司法機關推動，由于司法的謹慎性再加上法院在環境科學專業知識方面的欠缺，使案件處理的周期被大大拉長。第二，“康菲溢油案”在涉事企業與行政主管機關達成賠償協議后又被環保公益組織起訴，原告中國生物多樣性保護與綠色發展基金請求法院判令被告對損害的渤海生態環境進行修復，使之恢復到溢油事故發生以前的狀態。這是因為原先達成的賠償方案與協議缺乏司法終局效力的確認，而海洋行政主管機關同涉事企業達成的賠償協議又不足以彌補海洋生態環境所遭受的損害。第三，“康菲溢油案”賠付資金到位的情況優于“泰州案”，沒有出現相當部分的賠償金“延付”或者大量抵扣的情形。這一點不難理解，在當前司法執行率低、執行不力的情況下，行政權力對于企業的威懾力較之司法執行更容易收到成效。縱觀兩案中兩種處理模式的優劣及其原因，若將行政機關主導下談判磋商效率高、賠償資金到位快的優勢，與司法機關主導下判決內容更全面且具有終局效力的優勢結合起來，必將極大地改善環境司法的現狀。《試點方案》的出臺初步確定了行政機關在環境司法中發揮更積極、主動作用的趨勢，也為兩種處理模式各自優勢的結合提供了有利契機，而對于這兩種處理模式實現優勢互補是否現實可行，則是本文將進一步討論的問題。

（二）在現有的環境訴訟制度框架內實現行政權與司法權的優勢互補

生態環境損害賠償案件的兩種處理模式帶來效果的不同，實質上是行政權與司法權自身內容與功能的不同帶來的差異。據此，兩種處理模式的優勢互補也可以看作是行政權與司法權在應對生態環境損害時各自功能發揮的互相配合與補充。在當前環境司法制度完整框架基本形成的條件下，要實現二者的優勢互補，必須通過與現有環境司法制度相銜接的途徑。所以，在探索具體如何實現兩種處理模式的優勢互補前，厘清行政機關提起生態環境損害賠償訴訟與現有各項有關訴訟制度之間的關系是我們探究其可行性必須回答的問題。

根據原告主體劃分，我們將分別分析行政機關提起生態環境損害賠償之訴與公民個人、有關社會組織以及法律規定的機關提起的環境訴訟之間的關系。其一，公民個人提起的是環境民事訴訟。該類訴訟旨在維護其與環境有關的人身、財產利益，在適用范圍上兩類訴訟沒有交集，更談不上存在沖突。其二，符合法定條件的社會組織可以提起環境民事公益訴訟，該類訴訟在訴訟目的上與行政機關提起生態環境損害賠償具有一致性。根據環保部有關負責人對《試點方案》的解讀，“社會組織提起的環境公益訴訟和政府提起的生態環境損害賠償均為生態環境損害賠償制度的重要內容……兩者的關系和銜接還需要在試點過程中逐步探索和完善”

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Symbol]A@ 。其三，檢察機關提起環境民事公益訴訟或行政公益訴訟是檢察機關立足法律監督職能提起的兩類公益訴訟。檢察機關只有在依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織并且依然在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下才能提起民事公益訴訟

參見《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。，其作用在于彌補由于主體缺失帶來的環境公益救濟的漏洞，這一補充作用對于行政機關的索賠同樣有效。除了提起民事公益訴訟，當負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為時，檢察機關在經過訴前程序后可以依法提起行政公益訴訟，督促行政機關合法用權、依法履職。當生態環境損害賠償案件有必要進入訴訟程序時，檢察機關的法律監督同樣適用于有責任提起生態環境損害賠償的行政機關。以上三類主體提起的環境訴訟基本上形成了現有環境司法制度的主框架。通過分析發現，行政機關提起生態環境損害賠償與現有框架內的各項環境訴訟制度并不沖突，在一定情況下也存在銜接適用的空間。“行政權司法權的優勢互補”不僅是一種美好愿望，在環境司法實際中也具有實現的可行性。

（三）生態環境損害賠償案件需要更高效的判決和更有力度的執行

前文論及，“優勢互補”就是要把行政權高效率、威懾力強的優勢與司法權謹慎、全面的優勢結合起來。當案件進入司法程序，要追求“優勢互補”的效果，就要讓生態環境損害賠償案件獲得更高效的判決和更有力度的執行。“更高效的判決”是從司法正義的角度看待判決的及時性。“遲來的正義非正義”，這句法諺在生態環境損害賠償案件中體現得尤其明顯。現實的問題是，由于受制于司法資源的有限，再加上政治、社會等因素的干擾，法院遲遲不能做出判決，訴訟周期容易拉長。而對于已經發生的生態環境損害，環境利益卻是持續受損。雖然有政府的應急預案和各項應對措施，但這僅僅意味著延緩新的損害發生，生態恢復工作卻因賠償資金不到位而面臨錯失最佳恢復時間的風險。法院盡快做出判決，生態恢復工作就能更快地、更有資金保障地開展。生態環境損害賠償制度的設計方案應當是促使法院高效判決的方案。“更有力度的執行”是就執行率與司法正義的實現程度的關系而言。“巧婦難為無米之炊”，修復資金執行到位對推進生態修復工作的重要性自不待言。“司法保護環境”的目標能否實現，主要取決于判決的正確性以及執行的力度[16]。而從邊際效益的角度，增強執行的力度比提高判決的正確性更有利于提高環境保護的效果（對于生態環境損害賠償案件，由于事實清楚錯判率較低，而執行方面可以提升的空間更大）。

四、建立完善生態環境損害賠償法律制度的構想

要實現更快的判決，就要把法官從各類與案件事實、法律依據不相干的考慮中解放出來；要實現更有力的執行，就要讓地方政府掌管修復資金，利用地方政府對本地污染者的影響力實現執行；要實現更好的執行效果，就要引進多方參與監督政府使用修復資金。有鑒于此，以行政機關為原告的生態環境損害賠償模式應當完善訴訟的提起與推動、判決的做出與執行等全過程的制度建設。

（一）以行政機關為主導推動訴訟進程

行政機關作為訴訟提起和主要推動者，能夠避免法院在生態環境損害賠償案件中耗費大量時間和工作量。當前司法實踐中，法院要周旋于污染者和地方政府之間，需要考慮社會穩定、地方經濟利益等因素，辦案法官不僅面臨巨大的壓力，工作量也十分繁重。就生態環境損害賠償本身而言，這些本來不是法官辦案要涉及的范圍，法院實際上是被動地參加了“法院—污染者—地方政府”的三方博弈，由此難免會影響其居中裁判的地位和權威。因此，生態環境損害賠償制度的設計，應當把法官從社會穩定、地方經濟發展等地方政府和污染者應當解決的問題中解放出來，僅對案件本身進行裁判，對政府與污染者談判得出的賠償方案進行審查和裁決該方案是否通過、是否需要進一步修改。司法機關在訴訟中扮演的應當是行政權力的限制者和訴訟弱勢一方合法利益的保護者。

當然，這其中最大的擔憂是地方政府和污染者的合謀，但提出這一問題的預設是地方政府站在環境保護的對立面。在當前的政策背景和政治實際下，這一預設的確信度本來就值得商榷，而且法院應對這一問題也并非無計可施：訴訟過程中的證據、鑒定意見等信息的共享等能夠使法院在信息上處于優勢，法官可以據此做出獨立判斷。比如，法院根據現有信息或組織專家聽證，結合生態受破壞的實際情況和修復的技術要求，可以得出損害賠償數額、范圍、方法的心理預期，“心理預期”即是對行政機關同涉事企業達成的方案的限制，法院可以通過審查涉事企業與行政機關達成的協議，避免行政機關因包庇導致賠償金額過低，或避免行政機關利用強勢地位“壓榨”污染者，使污染者合法利益受損。

（二）訴訟各階段的推進路線和具體制度構想

1提起和推動階段

賦予行政機關在生態環境損害賠償案件中的索賠主體資格并不意味著行政機關必然具有提起訴訟的主動性、積極性。當出現生態環境損害的法律事實，而行政機關不起訴或怠于起訴時，符合條件的環保公益組織或檢察機關可以向人民法院提起環境行政公益訴訟，督促行政機關行使起訴權利，盡快開展生態環境損害賠償工作。而在行政機關提起生態環境損害賠償訴訟后，如果符合《環境保護法》第58條有關規定的公益組織也提起訴訟，人民法院應根據不同情況處理：當環保組織的訴訟請求與行政機關的訴求在性質、范圍上一致或基本一致時，應當以行政機關的訴訟權利優先，駁回環保組織的請求；而當環保組織的訴訟請求超出了行政機關訴求的范圍，且的確屬于公共利益的，人民法院可以將二者合并審理。案件受理后，由起訴的行政機關開展調查取證及其他訴訟準備工作，同時由人民法院指定的第三方環境損害專業鑒定機構開展鑒定、評估。鑒定意見出具、主要證據收集結束后，由行政機關同涉事企業進行談判，依據技術鑒定的意見和證據證明的責任比例商定涉事企業進行生態環境損害賠償的范圍、金額和履行方式。為了促進案件推進的高效，開展證據收集、賠償方案談判的時間應限定在較短的期限內。

2判決與執行階段

在判決做出以前，人民法院主要對行政機關提起訴訟后推動訴訟的各種行動進行合法性與合理性審查。合法性審查包括：行政機關收集證據是否遵循了法定程序，證據本身是否合法；合理性審查包括：行政機關在訴訟中使用行政權力是否正當和有必要，同涉事企業達成的賠償方案是否符合評估鑒定結果的實際需求。對于實質性審查，為了保證鑒定意見的客觀、真實，人民法院可以組織專家聽證或在有必要時組織其他環境損害鑒定機構對鑒定結果進行檢驗。在進行雙重審查后，法院可以根據審查的結果做出通過、部分通過或否定賠償方案的決定。通過意味著法院可以直接做出判決；部分通過意味著法院可以對賠償方案的具體內容給出建議，要求原被告雙方協商修改；否定則意味著法院可以要求原被告雙方重新確定賠償方案，或者在一定期限后雙方仍未達成合法、合理的方案時，人民法院可以自行做出判決。

對于已經達成的賠償方案，經由司法審判獲得了最終的效力。這一方案的產生是行政權和司法權相互支持、制約共同產生的結果，其執行也可以得到行政權、司法權的雙重支持。司法執行的是對財產處置的高級權限，再加上行政執法力量的威懾，使得污染者對賠償方案反悔或抗拒執行、討價還價的成本大幅提升，有理由期望執行的效果獲得巨大改善。

3實施修復（修復資金使用）階段

環境法治不應止于賠償，生態修復是一個長期的過程，求償成功與生態得到修復之間還有很長的一段路要走。因此，對生態環境損害賠償司法執行效果的追求也不應滿足于賠償資金到位，而應當進一步關注生態修復的開展，而其中最為核心的問題就是修復資金的管理和使用。出于對行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的激勵，我們認為，生態修復資金應當主要由行政機關進行管理、使用，并納入地方政府財政預算體系，接受預算監督。行政機關主導并不意味著行政機關的“專斷”，對于修復資金管理、使用的具體機制，可以考慮建立修復資金使用、管理監督的理事會或管理委員會。法院也是修復資金使用管理的重要監督方，應在理事會（委員會）中占有一席之地，其他監督方包括環保公益組織、公民代表、一定數量的專業技術人員等。通過設定理事（委員會）的議事規則和投票規則，對行政機關使用修復資金進行決策監督；通過政府審計機關或理事會（委員會）自己聘請的第三方審計機構，每年度對修復資金的管理、使用進行審計監督。

（三）信息公開與公眾參與應貫穿公益訴訟的全過程

行政機關是為恢復公眾共同享有的被破壞的生態環境而履行自己的職責。“環境利益”為廣大公眾共同享有并與公眾的生存、生活、健康密切相關，在這一過程中，公眾的知情權、建議權理應得到保障。同時，公眾也是行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的重要外部監督力量，適當的輿論壓力能夠促使行政機關更積極地行使職能。為了保障公眾獲取信息通道的暢通以及有參與對話的機制，有必要從訴訟一開始就在人民法院、提起訴訟的行政機關、污染企業與廣大公眾之間建立常態化的溝通交流機制。行政機關與污染企業談判結果的達成、法院判決的做出也應當考慮公眾的合理意見與建議。在生態修復中，公眾與行政機關的對話機制同時也是其參與修復資金管理、使用的監督機制。

五、結語

聯系《試點方案》中有關“生態環境損害賠償權利人”的規定，本文對行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的正當性與可行性予以分析。應當看到，生態環境損害賠償訴訟需要環保行政機關發揮更大的作用。而行政機關作為維護公益的生態環境損害賠償權利人，其帶來的問題同樣不可忽視，需要立法者在制度完善時盡量避免。以行政機關為原告的生態環境損害賠償模式應當完善訴訟的提起與推動、判決的做出與執行等全過程制度建設。參考文獻：

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On the legitimacy and feasibility of executive branches to

file the lawsuit for ecological damage claim

MEI Hong， HU Yong

（Law and Politics School， Ocean University of China， Qingdao 266100， PRChina）

Abstract：

The country’s environmental protection obligations can provide theory origin and source of legitimacy to administrative agency as the holder of environmental public interest in compensation litigation， by the administrative authority to lodge a lawsuitThe establishment of the system of compensation for ecological damage should be based on actual needs of the judiciary， by reasonable configuration of executive power and judicial power in each stage of litigation， to make the decision for the compensation litigation for ecological damage lodged by executive branches more efficientTherefore， it is necessary to perfect the whole process of the lawsuit， including its bringingp and pushing， decision making and execution

Key words： ecological damage； holder of compensation； executive power； jurisdiction

（責任編輯胡志平）