自然資源資產產權制度的反思與重構

摘要：中國自然資源資產產權制度失靈造成了自然資源產品的成本結構畸形化、價格構成單一化等問題。以租值耗散理論為視角，分析得出自然資源產權虛置與價格管制是導致自然資源產權制度缺陷的根源。解決上述問題，需要從厘清自然資源資產產權結構要素、維護自然資源資產的市場交易、規范自然資源資產宏觀管理環境、調處自然資源資產產權糾紛等四個方面形塑自然資源資產產權制度。

關鍵詞：自然資源資產；租值耗散；產權；價格管制

中圖分類號：D9226文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2017）05006806

長期以來，中國現有的自然資源產權制度管理主要通過行政手段來處置，在實踐運行中暴露出許多問題：所有權屬與實際使用的矛盾突出；條塊分割現象嚴重；大宗資源開發存在盲目性；管理審批方式單一；資源開發保育監管不到位；資源開發利用和配置缺乏合理的市場機制調節[1]。這些問題的出現，部分緣于自然資源資產化過程中的自然資源資產產權體系缺位。在此背景下，十八屆三中全會公報首次提出了健全自然資源資產產權制度。本文借用新制度經濟學的租值耗散理論，解構中國自然資源資產產權制度失靈的內在邏輯，并提出行之有效的制度因應之策。

一、自然資源產權制度失靈

由于中國現有自然資源產權制度屬于一種建構式而非歷時性自然演化出來的正式化外在性制度[2]，既缺乏域外經驗借鑒，也忽視了自然資源資產市場的地方實踐習慣。自然資源資產產權制度的先天性缺陷導致中國自然資源資產市場失靈，具體表現在成本結構與價格構成兩個方面。

（一）自然資源產品的成本結構畸形化

中國自然資源產品成本主要是生產開發過程中所需要的人工費用，即自然資源勘探、開采和生產過程中的經濟成本。而對于自然資源本身價值以及自然資源開采利用過程中造成生態環境破壞等損失，并未在自然資源產品的成本中有所體現。一方面，自然資源產品的資源自身價值缺位忽視了自然資源所有者的利益。資源自身的經濟效用價值與存在價值一直未被重視，資源無價的現實長期存在。實踐中，絕大部分的礦業開采權都屬直接劃撥的而非有償開采。另一方面，資源開發的生態環境成本缺位，加之缺乏資源開發補償和衰退產業援助機制，現有的各地礦產資源生態補償試點實踐并沒有緩解資源地民眾所承擔的環境破壞惡果[3]。巨額的生態環境治理成本和產業結構的不合理，共同造就了許多自然資源儲量豐富省市的“資源詛咒”現象[4]。

（二）自然資源產品的價格構成單一化

中國自然資源產品價格形成機制并非由市場供求關系決定，而是由凝結在商品中的勞動價值量決定，即所謂的勞動價值決定論[5]。以此理論為指導，無論是埋藏在地下的煤炭、石油，抑或是有待開發的原始森林，幾乎都是免費的。如原油的價格，僅包括人工費、運費、資源稅等生產開發成本，未真正體現石油開采前的價值，因此導致原油價格遠低于世界價格[6]。一直以來，中國自然資源資產價格與市場供求、環境成本、資源稀缺程度相割裂，資源無價的局面從未得到重視。以水價為例，與2013年國家發革委制定的作為水價重要構成要素之一的水資源費征收標準相比，許多城市目前低于此標準[7]。北京目前征收地下水水資源費的標準是每立方米157元，只達到了國家對北京要求平均征收標準的一半。除此之外，中國主要資源產品價格都是以政府調控為主，市場并未在資源配置中起決定性作用。

顯而易見，在自然資源價格政府管制的情形下，自然資源產品成本構成的不合理導致生產開發成本低于社會成本，保護生態得不到合理報償，證實了不完全市場經濟條件下政府定價的無力。

二、自然資源資產產權虛置

自然資源資產產權虛置造成的結果是自然資源產品的成本結構不合理。其主要表征是自然資源資產產權界定模糊、監管成本過高以及租值耗散等。

（一）自然資源資產產權界定模糊

“資源低價、產品高價”的自然資源價格扭曲現象實質是微觀經濟學關于價格與交換的基本原理在中國自然資源資產市場中的失靈表現。自然資源在市場交換過程中資產化，同時也體現資源價值。為謀求利益，作為自然資源的開發者天然具有借助自然資源的交換價格實現其使用價值與價值之間轉換的動機。而這種轉換并非“烏托邦”式的與生俱來，自然資源資產產權歸屬明確是二者轉換的基礎。正如科斯定理所闡述的那樣，市場交易的基本前提是產權明晰[8]，產權界定清晰與否直接決定交易費用之高低。中國自然資源產權制度沿襲人民所有、行政管制的計劃供應思路。自然資源國家所有，盡管現有的資源類法律委托給中央人民政府行使自然資源國家所有權，但由于行政部門的條塊分割造成實際履職部門缺位。尤其像流域性的自然資源所有權，分布于多個省份的行政區劃，缺少界定資源邊界的法律明文。當前自然資源無法實現全民利益共享的根由是缺乏自然資源資產產權制度規制[9]。自然資源資產劃撥與出讓失范，某些政府部門、集團公司或權貴之間的權力與資源交換共生，借助市場化和企業改制等名號，通過非競爭性招標等手段，將自然資源資產“化公為私”。最終導致自然資源市場交易無法順利開展，資源資產市場終端交易主體還要負擔額外的交易費用獲取使用價值一般的自然資源。高額的交易成本不僅轉嫁到資源資產的購買者或使用者身上，還造成整個社會生產成本偏高。

（二）自然資源資產監管成本過高

就產權關系而言，國土空間內的自然資源國家所有，但缺乏法律明文規定的產權主體代表，致使作為所有權行使主體的中央政府和地方政府的各種權益邊界無法劃清。自然資源制度設計上也沒有明確規定中央政府、地方政府、行業部門以及所在地居民的權利和義務，自然資源所有人與經營者在自然資源開發利用過程中權責不分。在此種制度安排不當的情形下，“國家所有，分級管理”的自然資源管理模式早已異化為地方政府所有、行政管理部門所有，管理權與所有權混淆，地方政府與國有企業作為自然資源資產的瓜分主體，支配著自然資源的用途。作為一個人民當家作主的社會主義國家，自然資源國家所有應該也是全民所有，但在實然層面上自然資源卻是地方所有與部門所有，以致自然資源國家所有權虛置。

自然資源名義上的產權主體國家無法直接行使自然資源管理權，只有設置相應的行政主管部門監督管理自然資源的正當使用。而缺乏統一的監管部門，自然資源用途管制呈現“九龍治水”的局面，因部門利益沖突，制肘之事時常發生。盡管相關國土資源行政部門對自然資源開發使用有監管義務，卻無一定的能力和動力，其主要原因在于“凡屬于多人共有的東西都最不受關心，因為所有人都更關注自己擁有的東西，而較少注意與他人共有的東西”[10]。自然資源資產產權虛置，導致所有者權益無法保障，自然資源資產大量流失，資源開發者追逐私利缺乏長遠利益考量，造成公有的自然資源被破壞性開采，這種現象就是學界所稱的公地悲劇。現有資源開采的粗放型發展方式并未將環境治理、生態恢復等外部性成本內部化，最終的結果是當代人的無約束受益所帶來的成本只能由后代人承擔。作為法律上自然資源所有權人的國家監管產權虛置下自然資源行業，毋庸置疑亟需大量執法資源以強化監督力度，這些成本同時也是自然資源導致生態空間修復成本的重要組成部分。

（三）自然資源資產的租值耗散形態

政府或集體組織受托看管國家或集體擁有的自然資源，顯然沒有保護資源的直接動力。對于地方發展型政府而言，實現GDP的增長是政績考核的重頭戲，而實現方式包括集約化短期利用和爭相攫取有限的資源。各個主體掠奪性的攫取自然資源必須付出相應的代價和成本，如公共牧場退化、海洋漁業資源減少等使得公共資源價值下降，以致發生租值耗散[11]。正如可持續發展模式也包括粗放型的竭澤而漁式的發展路徑，自然會出現為了實現低質量的經濟增長而不顧資源枯竭和環境惡化的地方行政首長。自然資源公有制客觀上造成了自然資源并不被任何具體個人所擁有，保護資源可持續利用的職責邊界也未具體到特定的主體，作為自然資源享有者的成員即使過度使用也無人來制止。離開清晰明了并能得到嚴格執行的產權制度，人們必定會側重于對資源的科斯定律所描述的那樣，租值耗散發生在產權明晰且交易成本趨于零的狀態。盡管科斯所言的產權主要指的是私有產權，但其道出的產權邊界清晰、市場交易成本及經濟效率之間的耦合關系并不拒斥公有產權。

正如科斯所言，自然資源資產產權沒有界定是導致租值消散的根本原因。產權在魯濱遜的世界里是不起作用的。產權是一種社會工具，旨在為交易雙方提供合理的預期。換言之，明確的產權包括交易過程中的損益規則及糾紛救濟機制，以此為人們的交易行為提供指引。自然資源產權虛置的后果是資源的無主化，自然資源隨意使用而不必為此耗費行為擔責，結果導致自然資源無序開發、超量利用、日益萎縮以致“公地悲劇”[12]。過度開發使用最終造成使用自然資源的個體邊際成本高于其掘取自然資源所獲得的邊際收益。對于如煤炭、石油等不可更新的自然資源而言，這種不計后果和生態環境容量限度的開發使用方式所摧殘的是地球歷經億萬年孕育出的稀缺資源，在可見的時間跨度內無法修復此類生態空間，同時相應的自然資源價值（租值）也會下降，乃至完全消失。租值耗散實質是資源的無效率利用，造成的是社會自然資源價值的整體損耗，而為這些損失買單的卻是“自然資源的所有者”——普通民眾。

三、自然資源資產價格管制

自然資源資產價格的單一化是價格管制的直觀表現，而價格管制的重要危害卻會導致自然資源配置失當、自然資源租值分割。

（一）自然資源配置失當

價格管制，是政府價格指導機關以行政命令的方式規定商品價格，導致其價格背離原有的價值。商品定價衍生的問題都是產權制度不規范造成的[13]。就產權而言，價格管制侵犯了賣家（或買家）的收益權。而一項物品的完整產權，除了使用和收益權外，還包括轉讓權。限制任何一項權利，都會貶損該物的市場價值。因行政調控造成的轉讓權限制，導致相同城市空間區位的小產權房價格遠低于商品房價格即是明證。自然資源資產價格管制本是出于對國家資源安全與公共利益的考量，寄希望于賣家讓利于買家，保障資源要素的廉價，但是通往地獄的路往往是由善意的磚石鋪成的。由于自然資源資產產權虛置，政府的資源價格管制行為旨在通過定價機制保障自然資源在相應主體之間公正分配，以二次分配的方式實現利益共享，實踐中因自然資源開發使用者多是國有企業甚至是地方政府，價格管制在這種用權力排斥競爭的行政壟斷面前常常失語。在自然資源行業的行政壟斷之下，賣家是商品定價者，受經濟人理性的驅動，必然設法借助調控市價謀取利潤，當價格調控使賣家無法獲取預期收益時，就會無規律地出現煤荒、油荒、氣荒等資源供應短缺的尷尬局面。

價格是市場交易中供求關系的直觀體現，也是客觀評價資源價值的重要機制。在市場經濟條件下，自然資源資產供不應求時，價格上升，高額的利潤誘使更多的人力物力涌入此行當，客觀上增加了自然資源的供應量，價格隨之下降。相反，自然資源資產價格下降主要是供過于求的結果，薄利無法容納大量的企業，僧多粥少的局面最終導致企業破產，部分資本退出這個行業。價格的上下波動是市場回應資源配置的最佳手段，避免產業過剩或短缺的情況發生。相反，與市場相比，“萬能”的政府無法獲取全面的自然資源資產交易訊息，面對紛繁龐雜的經濟體系，政府無法依據先驗的模型科學地規劃經濟發展路徑。政府的物價管制背離了市場價格機制運行邏輯，致使價格無法體現資源的供求關系，最終擾亂了市場秩序，閹割了市場配置資源的基礎性功能。因此，自然資源資產的價格管制帶來的不是自然資源的合理配置，而是造成了自然資源用途管制方面總成本的增加，進而加大了自然資源的租值耗散。由此可見，政府實施自然資源資產價格管制的效果與其初衷相悖。

（二）自然資源租值分割

價格管制破壞了市場價格分配自然資源的正常運行邏輯，致使原本屬于賣家的收益陷入租金消散的風險。一般而言，商品價格低于其市場價值時，賣家將通過非價格競爭的方式來搶救這部分無主收益，實際上，這部分差價原本由買家來負擔。純價格競爭沒有租值耗散，但諸如排隊或找關系這樣的非價格競爭卻使市場主體獲得資源的成本高于以市場價格方式獲取相同利益的成本，如委內瑞拉凌晨4點排隊買手紙、肥皂。市場主體需為高出市場價格的成本找尋承擔者，而這些非價格競爭的方式并不是生產性努力，同樣不會創造財富，既浪費自然資源，也為自然資源租值耗散的發生提供客觀條件。

由于自然資源的寡頭壟斷以及央企背景，自然資源開發者多享受著國家政策的庇護，并不因價格管制而限縮其盈利空間。恰恰相反，自然資源開發者為了賺取這部分收益，要么通過巧立名目設法收回一部分利益，要么限量供應倒逼政府管制價格的上漲。價格管制下的自然資源資產產品價格偏低，導致自然資源資產價格無法真實客觀地反映自然資源的稀缺程度和市場價值，更無法反映自然資源用途管制失當所造成生態空間的修復成本和自然資源開發后期資源枯竭的生態補償與退出成本。例如素有“中國錫都”的云南個舊市，在過去幾十年間以低廉的價格為國家提供了大量優質錫，但成為中國資源枯竭型城市一員后，昔日的輝煌不再，伴隨而來的是嚴重的環境資源問題，而這種生態成本并未計入價格管制資源價格中，也沒有獲得相應的生態補償。

四、自然資源產權制度的規范建構

自然資源資產所有權、使用權缺乏界定依據，自然資源資產市場交易平臺無法保證公正、公開、有效，自然壟斷問題亟待解決，污染及碳排放的權利與責任無測量界定標準，權責不清的自然資源資產何以定價，僵化的價格管制與分割的無監管市場并存造成自然資源資產租值耗散的現象亟待規制以保障自然資源資產市場交易品質，最大限度地降低租值耗散。而市場交易質量又取決于政府所構筑的自然資源資產產權制度體系。其中，自然資源資產產權制度基礎除了包括權責明確的產權、高效便捷的交易平臺之外，還應有行之有效的產權糾紛化解機制。事實上，產權永遠無法界定得毫厘不差，市場總是有交易成本，解決之道便是建立健全多元化的產權糾紛解決機制。自然資源資產因其使用過程中有嚴重的污染環境、破壞生態的負外部性及系統風險，政府還需要供給合適的自然資源資產宏觀管理政策環境，如政府主導的集體行動性質的自然資源資產在數量及價格等方面的宏觀管理與干預。具體而言，可以從明晰自然資源資產產權、維護自然資源資產交易、規范自然資源資產宏觀管理環境、化解自然資源資產產權糾紛等四個方面形塑自然資源資產產權制度。

（一）厘清自然資源資產產權結構要素

自然資源資產產權虛置，本應利于公共事務的自然資源開發使用不斷上演“資源枯竭”“環境污染”“生態破壞”的“無用途管制的公地悲劇”：產權不明，資源開發者無產權意識，因價格管制資源產品的終端使用者利用資源產品的直接成本較小，最終使得自然資源產品被過度使用，致使本可發揮公共福祉的自然資源資產價值被低效耗費，導致自然資源租值耗散。可見，建立自然資源使用者之間彼此達成共識且相互產生強制責任的制度安排，即建立權責明晰的自然資源產權制度，這既是規范自然資源產權交易市場的法律基礎，也是避免公地悲劇、降低租值耗散的重要措施。

產權實質是一個權利束，聚合了占有、使用、轉讓等權利。自然資源資產產權界定的具體指向即是規定權利束中各權利的內涵邊界及其享有者的權責范圍。根據自然資源的可更新與不可更新的特性，可相應規定一定的所有權、使用權和轉讓權。由于自然資源不僅包括投入生產活動的傳統意義上的礦產資源，還包括作為生態系統和人居環境的環境資源，如空氣、濕地等，所以自然資源資產產權可以此分類，即賦予具有經濟效益自然資源的使用權人使用收益權利；對具有環境效益的自然資源，可將包括所有權在內的基本物權賦予生產者和資源保護者。另外，對于水資源、碳排放權、污染物排放權等自然資源資產產權較難界定的資源類型，回避有爭議的所有權問題，重點從占有使用收益的視角權衡，如將水權、碳排放權、排污權以配額的方式有償分配給需求者，然后通過市場進行配額交易。

（二）維護自然資源資產的市場交易

自然資源資產產權明晰后，在完善產權制度的前提下，市場可以實現對自然資源資產的最優配置，減少環境問題、杜絕資源濫用、提高資源環境使用效率、降低環保規制成本。政府應發揮公共產品服務提供者的作用，合理建構自然資源產權制度規范，確保法律的有效運行，維護自然資源資產交易市場公平交易，確保自然資源的可持續利用。當自然資源資產產權明晰、監管有效時，產權主體在開發利用自然資源過程中不單純獲取利益，還要擔負起保護生態的義務。換句話說，市場主體在經濟決策的同時，力圖以最小成本博取最大收益時，客觀上促進了自然資源資產的經濟效益與生態環境效益的實現。此時政府介入非但無法保障資源市場，反而會破壞自然資源資產的公平交易[15]。

自然資源資產租值耗散規制的核心是處理政府與市場關系，政府作為自然資源資產交易維護者的角色，應構建自然資源資產交易市場，確保市場在自然資源配置中的主導作用。而定價是市場配置自然資源的關鍵，遵循市場定價為主，限縮價格管制邊界，充分利用市場手段，通過合理定價反映自然資源的真實成本，借助市場手段將產權明晰的自然資源資產投入市場，利用市場定價機制實現自然資源資產化。政府行使全民環境資源所有權，依據當時當地的環境容量，在環境資源總量控制之下，將具備維持生態系統的自然資源以固定的額度初始配置給排污企業使用，糾正以往此類自然資源因產權不明被過度使用的情形[16]。同理，水權交易都是將資源依據市場定價，把環境生態成本內部化，使其在自然資源成本上得以體現。如此種種，都是將市場作為自然資源資產配置的主體，政府只是自然資源資產市場交易的維護者。

（三）規范自然資源資產宏觀管理環境

政府在自然資源資產與負債定價方面需要與市場共同承擔重要但不同的角色，擺脫以往計劃型管理模式，轉而尋求法治和服務型自然資源管理方式。政府從單一的行政手段轉向綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，在遵循經濟規律和自然規律的前提下，行使自然資源管理中的環境政策，確立資源有償使用制度。在資源生產要素定價方面，因為自然資源開發使用涉及生態環境等一系列外部效應及系統風險，且自然資源開發的準入和退出的嚴格要求，單獨依靠市場主導的風險溢價，無法保障資源安全，還需要政府的宏觀調控，即相對獨立的受集體行動的政府主導的自然資源資產基準價格。如果政府無法摸清自然資源存量及缺乏資源的用途管制，無法確定恰當的自然資源資產的基準價格，市場的風險溢價必然受到扭曲。因此，當前緊要的是編制自然資源資產負債表，借此全面把握中國自然資源衰減情況，以便建立科學的生態補償制度。在資源用途管制方面，在統一自然資源國有資產管理機構的基礎上，以公益性資產和經營性資產區分自然資源資產的性質，依照不同的原則和目標進行管理。換言之，對公益性自然資源資產統一按照國有公益性資產管理，對經營性資產統一按照國有收益性資產管理。

（四）調處自然資源資產產權糾紛

在界定清晰的、可操作的自然資源資產產權過程中，其產權變革歷經重新定義細化，于此常常生發出各種始料未及的產權糾紛，此時的市場秩序要求一個公平、公正與有效的產權糾紛解決機制，而這正是政府的職責所在。隨著自然資源資產產權市場的開發，日益增多的產權糾紛亟需解決，社會需要的是包括司法救濟在內的更為多元的糾紛解決機制，以此而論，似乎時下盛行的行政調解的功能與社會意愿更為契合。單就事后效率而言，由于受產權糾紛本土性、地域性因素的影響，調解所能帶來的“案結事了”之功效較為實用[17]。但是，現實中產權糾紛案件事實千差萬別，司法判決結案看似費時費力，實則是法院通過對此類案件的受理和裁判結果的指引，告知民眾選擇最便捷和最合適的糾紛處理機制解決問題。而調解產權糾紛，其調解結果無法厘清是非曲直，更多的是當事人意愿妥協的結果。與法院動用大量司法資源調解產權糾紛相比，調解結案使糾紛解決立竿見影，但社會效果不彰。從長期看，因調解在產權糾紛個案中并未清理權利界限和規則指引，類似糾紛將不斷以各種形式上演。從這個角度看，判決裁定產權糾紛反倒是減少產權糾紛的重要方式。因此，改革和完善自然資源資產產權糾紛救濟機制的解決之道即在于將“司法的歸司法，行政的歸行政”，換言之，針對疑難自然資源資產產權糾紛，需積極訴諸司法救濟；一般性的、簡單的自然資源資產產權糾紛，可交由行政調解裁決。這不僅是用法治的方式緩解自然資源資產產權矛盾和糾紛、規范自然資源資產市場交易行為，而且在一定程度上也優化了司法裁判權與行政調解權配置的整體結構。參考文獻：

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Reflection andreconstruction of natural resource property right system

CHEN Demin， ZHENG Yanghua

（Law School， Chongqing University， Chongqing 400044， PRChina）

Abstract：

The failure of the property right system of natural resources in China has caused the abnormality in cost structure of natural resource products and the singularity of price compositionBased on the theory of rent value dissipation， it is concluded that the non-performance of property right and price control are the root causes of the defects of natural resources property right systemTo solve the above mentioned problems， we need to shape the natural resource property right system from the following four aspects， to clarify the structure elements of natural resource property right， to maintain its market transactions， to regulate the macro-management environment and to mediate the property rights disputes

Key words： the property right system of natural resources； rent dissipation； property right； price regulation

（責任編輯胡志平）