我國民營養老機構發展存在的問題與對策研究綜述

徐建紅+陳建梅

[摘要]民營養老機構是在改革開放的大背景下發展起來的，隨著我國進入老齡化社會，民營養老機構發展進入黃金時期。但目前，學術界對于民營養老機構的理論研究和實踐探索卻很難跟上現實的發展。通過對有關民營養老機構的研究和探索的相關文獻進行梳理，對民營養老機構概念界定、存在問題以及解決問題之策進行探討和總結，以期有利于推動我國養老事業的發展。

[關鍵詞]老年人；民營養老機構；養老服務

[中圖分類號]D6696[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2017）01-0071-03

[作者簡介]徐建紅（1989-），女，碩士研究生，研究方向：社會保障理論與政策；陳建梅（1975-），副教授，碩士生導師，研究方向：社會保障理論與政策。

[基金項目]黑龍江省社會科學基金項目“‘全面兩孩政策實施后東北地區人口結構發展趨勢和對策研究”（項目編號：16RKD01）。一、問題的提出

目前，學者對養老機構尤其是民營養老機構的概念界定不盡相同，對其暫無統一定論?！案鶕B老機構所有制的性質不同，一般可以分為公辦養老機構、民辦養老機構、公助民辦養老機構、公辦民營養老機構，其各自的性質不同，因此發展目標各有側重”（周云、陳明灼，2007）[1]。 “在目前，我國的養老機構有各種各樣的形式，比如敬老院、養老院、托老所、老年公寓等，這些養老機構的養老服務由政府或者社會提供，由于養老服務提供主體的不同，因此具有不同的福利性質”（江燕娟、李放2014）[2]。李士梅（2007）針對民營養老機構概念的界定主要出自政府的相關政策和條文中[3]。 國務院在2011年頒布《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》中對于民營養老機構的投資興辦主體和盈利性質也沒有明確地規定和說明。民營養老機構在提供養老服務方面主要是依靠民間機構或者個人，更少依賴或者不依賴政府來滿足老年人口的需求。商義錚（2016）指出養老機構民營化是適合我國現實國情的一個養老服務方式，能夠由政府主導提供養老服務向市場提供養老服務轉變，這樣不僅可以減輕政府的養老負擔，還可以發揮市場機制的作用，為老年人提供更好的養老服務[4]。本綜述中所提的民營養老機構是指到工商部門登記注冊的具有盈利性質的企業。

二、民營養老機構發展的可行性分析

民營養老機構由于其特殊的屬性，在發展過程中會具有得天獨厚的優勢。首先，民營養老機構種類多樣，發展速度快。有治療型機構、寄養型機構、日托型機構等類型。第二，民營養老機構積累和更新養老服務設備的頻率比較快。第三，民營養老機構服務人群廣泛，服務內容具有較大的彈性。第四，學術界不斷加強對民營養老機構的探索，可以為其提供一定的理論指導和管理支持。此外，國家政策對于民營養老機構的鼓勵和支持，也是其發展的重要優勢條件。

面對我國龐大的老年人口和巨大的養老服務市場，民營養老機構應該抓機遇，迎挑戰。黎雪榮認為，養老服務的龐大市場，預計到2020年，中國養老市場份額將會達到2萬億元。但目前，中國的養老產業遠遠沒有飽和，僅僅就床位而言，與發達國家相比相差甚遠。養老服務面臨著巨大的需求缺口，需求意味著巨大的商機。民營養老機構應該抓住養老服務產業發展的商機[5]。把養老市場擴大，向相關的產業伸展，并且和相近的服務聯合，不斷拓寬服務市場，創新服務內容和服務形式[6]。

三、民營養老機構發展過程中存在的問題綜述

對民營養老機構發展過程中所存在的問題，學界既有立足整體宏觀的分析，也有建立在局部微觀的調查。整體的研究主要是民營養老機構在全國各省市區的分布狀況和發展情況；局部的研究主要是以某一地區或者單個民營養老機構為研究對象，調研老年人生活質量、滿意度、幸福指數、民營養老機構發展過程中遇到的困境以及解決對策。

首先，民營養老機構處于供不應求的狀態，民營養老機構優惠政策難以落實，民營養老機構經營困難。根據2010年中國人民大學對全國民營養老機構的情況進行調研所形成的專題報告，福州、安徽、寧波、河北等地區的民營養老機構都在不同程度上存在虧損。民營養老機構床位緊張，資金困難，難以形成規模效益。政府制定的相關優惠和扶持政策并沒有得到切實的落實（黃健元，2011）[7]。目前，政府對民營養老機構的投入還遠遠不能滿足社會的需求，很多民營養老機構以很低的效益運行甚至是負債累累，導致其經營困難（鐘德楊等，2014）[8]。

其次，民營養老機構服務設施和設備簡陋落后，無法滿足老年人需求。養老機構投資回報的周期長，而且投資回報率低，加之物價上漲等方面的原因，民營養老機構普遍存在資金緊張問題。“一些民營養老機構為了避免一些風險，從而忽視老年人多方面的需求，限制老年人的戶外活動，只允許其在養老機構內活動，難以滿足老年人的服務需求”（畢素華、陳如勇，2005）[9]。

第三，民營養老機構服務人員的素質普遍較低，缺乏專業化訓練。民營養老機構的服務人員中，女性居多，且年齡偏大。據調查，民營養老機構中女性服務人員占到了719%，平均年齡為471歲。而公辦養老機構的服務人員則相對比較年輕，平均年齡只有397歲（孫靜曉，2011）[10]。民辦養老機構服務人員中小學及以下文化的占總人數的317%，初中文化占422%，職高、中專及高中文化占186%，大專及以上文化僅占45%。民辦養老機構服務人員中相關專業人員僅占25%，其他服務人員則多是外來務工人員、本地農民或者被征地人員。可見民營養老機構的服務人員文化層次不高，專業人員欠缺。相對來說，公辦養老機構服務人員中小學及以下文化的僅占234%，大專以上文化則占127%，相關專業人員占8%；由于民營養老機構內服務人員多數是臨時工，導致其責任心低下，工作滿意度較低，他們對于照顧失能或者半失能的老年人，心里充滿抱怨。服務人員素質低下會嚴重影響民營養老機構養老服務質量的改善和提高[11]。

第四，國家對民營養老機構的支持力度不足。一是財政補貼不夠，二是準入政策門檻過高，準入程序復雜。有的地區在興建養老機構時還需要繳納包括配套的基礎設施、異地建設費、行業勞動保障費用等近十幾項費用，涉及工商、稅務、建委等多個部門[12]。

第五，民營養老機構缺乏科學有效的管理體制。大多數民營養老機構缺乏科學的管理體制和規范化的管理系統，尤其是不少管理人員管理經驗不足，缺乏對政策的解讀和落實能力，有的民營養老機構甚至對國家和政府出臺的相關優惠政策一無所知。對于先進的科學管理方法缺乏引進和吸納意識[13]。民營養老機構自身經營不科學，比如市場定位不明確、產業思路模糊、缺乏長遠的規劃和發展戰略[14]。民營養老機構對于員工的管理不當，甚至會出現虐待老人等惡劣現象的發生。

四、民營養老機構發展對策綜述

第一，加強對民營養老機構的扶持力度，確保優惠政策落實。要采取多種措施和方式解決民營養老機構的資金問題。政府應將民營養老院的發展納入政府財政預算，加大對民營養老院的財政投入。政府應給予民營養老機構一次性的床位補助、基礎設施補助等，推動養老院提高服務質量；政府應從長遠利益和整體利益出發，制定民營養老院的發展總體規劃，為民營養老院的發展創造良好的條件。當前，地方政府首先應落實國家在民營養老院的土地使用、水電煤氣、人員培訓、硬件軟件設施、貸款等方面的相關政策。如果這些相關優惠政策得到嚴格執行，就會大大減輕民營養老院的經濟壓力。

第二，降低民營養老機構準入門檻，調動社會力量的加入。應增加民營養老機構的資金來源，調動社會力量，尤其要發揮慈善組織等社會公益組織對民營養老機構在人力和物力方面的幫助作用（盧戰，2015）[15]。加強政策支持，鼓勵和支持更多的民間資本進軍養老產業（郝波，2014）[16]。 要多方面籌集資本扶持民營養老機構的發展，政府可以通過直接或者間接的方式加強對民營養老機構的扶持力度，可以在發行福利彩票和國營養老機構的轉制以及政策優惠上進行傾斜[17]。

第三，民營養老機構服務模式應多元化。養老院不應只是將老人簡單地集中起來提供統一的服務，而應根據老人的身體狀況、自理能力等加以區分，進行差別對待。對于生活自理能力較差的老人要派專人照顧其生活的各個方面，保證其生活的有序化；對于有自理能力的老人應當積極拓展他們的積極性，讓其參與到養老院的各種事務中來（張祥，2015）[18]。對于一些家庭條件較差，收入較低甚至沒有收入的老人，在民營養老機構發展中發揮政府購買服務的制度作用。如果選擇入住養老院，政府可以進行一定的資金補償保障其最低的生活水平；還可以采取直接補貼養老機構的形式，如果一個養老機構吸納相關數目的貧困老年人，則按人頭數給予一定的資金補貼[19]。

第四，提高養老服務人員素質。政府應加大對民營養老機構服務人員隊伍的培育力度，為養老服務人員創建良好政策環境，同時應有效保障民營養老機構服務人員福利待遇，爭取使民營養老機構服務人員能享受與公辦養老機構服務人員同樣的待遇保障，增強服務人員工作的積極性和創造性。民營養老機構的管理人員也應積極學習現代化的企業管理知識，創新民營養老機構的管理模式，轉變用工觀念，營造良好的企業環境和氛圍，同時對機構內養老服務人員做到人盡其才、才盡其用。（陳濤，肖云，2013）[20]。應加強學校教育，培養一批高素質的養老服務人員（宋言奇，2007）[21]。重視對從業人員的培訓，要將培訓模式形成制度化，做到“全員學習，終身學習”，提高從事養老服務業人員的專業化服務水平（張祥，2015）。

第五，探索民營養老機構發展新模式。連鎖經營模式是民營養老機構發展的趨勢。連鎖型民營養老機構可以中高收入的老年人為服務對象，滿足其多樣化高質量的需求。除此之外，民營養老機構走向連鎖型模式，具有多種優勢，比如在建筑風格和設計上的統一化，在養老機構內部管理的統一化和科學化等都可以達到最優。連鎖式的經營模式，可以對養老市場的資源進行整合和充分利用，從而可以降低民營養老機構的運行成本、提高服務質量和服務效率，增加盈利空間。還可以嘗試民營養老機構和旅游養老或者異地居住相結合[22]。

第六，采取多種措施提高民營養老機構的管理水平。民營養老機構要建立健全規章制度，當遇到問題時可以做到有據可依；要加強人力資源管理，確立相關的培訓、考核、激勵、職業生涯規劃等一系列工作；要積極引進先進的管理技術和管理系統，借鑒國內外成功案例經驗。[23]在管理上，要堅持“以人為本”的管理理念。民營養老機構要樹立“以人為本”的養老管理理念，向老年人提供全方位高質量的服務，從單一的養老服務向醫、養、教、樂等多種一站式模式轉變，不僅滿足老年人普遍性需求，還要滿足其特殊性要求[25]。 民營養老機構應該以實現健康養老和健康老齡化為目標。以“老有所養”為基礎，以“老有所醫”為基本保障，加上“老有所教”的保證和“老有所學”的動力，配合“老有所為”的養老方向，讓“老有所樂”貫穿始終，構建健康老齡化的美好前景。

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（責任編輯：郭麗春）