東北地區養老服務體系建設策略探析

楊帥，劉遲

（東北師范大學馬克思主義學部，吉林長春，130024）

東北地區養老服務體系建設策略探析

楊帥，劉遲

（東北師范大學馬克思主義學部，吉林長春，130024）

隨著社會經濟的不斷發展、人民生活水平的提高以及醫療衛生事業的進步，人口老齡化已經成為當今世界不可逆轉的發展趨勢。面對人口老齡化的背景，養老問題毫無疑問已成為近年來中國社會發展中的一個突出問題。東北地區自進入人口老齡化階段以來，老年人口數量不斷增長。老年人口的快速增加，使老齡化形勢變得嚴峻的同時也對東北地區養老服務發展提出了新的挑戰。因此，探索適合社會發展的養老模式，推進養老服務體系建設，滿足廣大老年人的養老需求，提高老年人晚年生活質量，就成為迫切需要解決的社會問題，這既是應對人口老齡化現實的需要，也是推動老年事業發展的題中之義。

東北地區；養老模式；養老服務體系；策略

東北地區自進入人口老齡化階段以來，老齡化問題日益嚴峻。面對“銀發洶涌”浪潮的到來，老年群體隊伍不斷壯大，這就對養老服務體系建設提出了新的要求。東北地區養老服務的開展與北京、上海等一些省市地區相比起步較晚，正處于初步發展階段，再加上該地區老年人受傳統養老觀念的束縛、社會經濟發展水平以及相關養老服務政策不明確等因素的制約，致使東北地區養老服務在資源使用等方面出現了斷裂，養老服務體系建設陷入困境。因此，如何在養老資源有限的背景下，從老年人自身的需求出發，探索與東北地區發展相協調的養老模式，加快推進養老服務體系的建設和完善，是該地區走出養老服務建設困境、應對全新挑戰的關鍵性因素。

一、東北地區養老服務體系建設現狀

東北地區自進入人口老齡化階段以來，老年人口數量不斷增加。僅以吉林省為例，截止2014年底60歲以上老年人口469萬人，占全省總人口的17%，高于全國1.5個百分點；65歲以上老年人口296萬人，占全省總人口的10.7%，高于全國0.6個百分點，并且這一比例還在持續走高①吉林省民政廳關于全省養老服務工作有關情況的匯報,2015.。老年人口的快速增加，使東北地區面臨著高齡化、空巢化、病殘化格局帶來的各種社會壓力。2006年吉林省人民政府辦公廳在轉發《省老齡辦等部門關于加快發展養老服務業若干意見的通知》（吉政辦發〔2006〕43號）文件中提出“按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善符合我省實際的以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”的發展目標，這為推動整個東北地區養老服務體系建設起到了示范性的指導作用。

（一）養老服務隊伍的構成與水平

養老服務機構在社會化養老過程中扮演了重要角色，盡管從整個東北地區來看，機構在承擔社會化養老中所占的比重并不大，但從近年來的相關養老文件與政策上看，從“床位補貼”到“機構免稅”，很多政策都傾斜向了承擔小部分養老職能的服務機構，這些養老服務機構受到了政府和老年人的密切關注。養老服務機構在滿足老年人的基本生活需求以及彌補家庭養老、社區養老不足，促進社會養老服務體系完善方面發揮了重要作用。然而，從整體上來看，整個東北地區的養老服務發展狀況不容樂觀，主要體現在以下幾個方面。

首先，養老從業人員短缺。僅以吉林省為例，目前各類養老機構現有護理員10438人，國家要求養老護理員與老人比例分別為1：3（失能老人）、1：5（半失能老人）、1：8（自理老人），吉林省養老護理員與入住老人配備比例為1：8.2。如養老護理員與入住老人配備比例按1：5計算，需養老護理員17049人，尚缺6611人①吉林省民政廳關于全省養老服務工作有關情況的匯報,2015.。由此可見，養老從業人員在數量上存在著嚴重的不足，縱觀東北地區來看這一問題也是普遍存在的。很多養老護理員都表示自己所在的社區從事養老服務工作的人員僅有1-2名，甚至部分社區還取消了養老服務的公益性崗位。面對養老護理員數量短缺的情況，相關工作人員表示很無奈。此外，養老服務人員因為受到社會偏見、工資待遇和社會地位偏低等因素的影響，致使養老機構的護理員“招不進、留不住、跑的快”。

其次，培訓、監督與考核機制不完善。目前，東北地區的涉老工作者大多是“4050”的下崗職工，他們大多是以解決自身困難和就業為目的而走上養老崗位，因此無論是在專業程度上，還是在監督力度上都大打折扣。其中很多工作人員此前并沒有從事過與養老相關的職業，也沒有受過專業性的系統培訓，大多數都是“現學現賣”，這就造成了養老服務從業人員素質低、專業性差的狀況。而從監督機制與考核方式來看，雖然存在相應的監督和考核機制，但考核的頻率并不固定，考核本身也不是很規范，可見東北地區的養老服務配套監督考核機制還尚待完善。

再次，志愿者服務隊伍建設不規范。社會化養老的服務隊伍除了帶薪的專業養老護理員以外，義務性服務的志愿者隊伍也是重要的組成部分。隨著志愿服務精神的廣泛弘揚，加入養老無償服務的人群也日趨壯大。但是，由于東北地區的志愿者隊伍建設在人員配置、服務時間與服務方式上都尚未制定統一標準，因此志愿服務人群具有較大的流動性和隨意性，服務時間也較為不穩定，服務質量更是缺乏評估與監督體系。

（二）養老服務工作的實際效果

首先，養老服務設施利用率低。近年來，隨著居家養老模式的推廣，與之相應的居家養老服務站和日間照料中心在很多社區建立起來，這本是政府以社區為依托為老年人提供照料的兩種平臺，但卻由于服務人員不足、基礎設施不完善等諸多因素，導致出現了老年人的基本需求難以被滿足、城市社區養老服務基礎設施利用率較低等問題。很多老人實際上并未使用過社區提供的為老設施，甚至有老人完全不知道有服務站及照料中心的存在，可見社區養老服務設施并未充分發揮其養老職能，與預期效果相差甚遠。

其次，養老服務方式單一。結合東北地區的經濟發展水平及老齡群體的養老需求，養老機構提供的基本服務主要集中在餐飲、清掃衛生、陪同看病、物品代購代買等幾個方面。部分養老機構積極拓展服務項目，嘗試開設家政、衛生、照料、醫療、維修和公益等全面性服務。然而服務雖全，但服務方式卻顯得相對單一，在服務的開展中也存在著很多困難，尤其是上門服務遇到較大的發展瓶頸。很多服務人員不愿“看人臉色”，更傾向于選擇性格溫和的老年人與清掃便利的住戶進行服務。此外，由于老年人消費能力低、傳統觀念固化等因素，現實需求與實際服務之間還存在著一定程度的斷裂，這些都是急需改進和完善的。

二、東北地區養老服務體系建設面臨的新挑戰

目前，隨著老齡化進程的逐漸加快，在家庭養老功能逐漸弱化和養老資源不足的背景下，居家養老和機構養老逐漸成為解決社會化養老難題的新型養老模式。但是，這種全新的養老模式并未完全在東北的土壤上扎根，加之居家養老與機構養老在發展的過程中存在著一系列問題，致使東北地區在養老服務體系建設方面面臨著一系列挑戰。

（一）養老模式的發展與選擇

自我國計劃生育政策施行以來，逐漸形成的“4—2—1”家庭結構對于養老模式的轉變與選擇產生了重要影響。烏滄萍認為，計劃生育政策的實施是加快老齡化進程的決定性因素，而老齡化帶來的是社會就業、贍養、醫療等壓力的增加，對于如何緩解由養老所帶來的家庭壓力與社會壓力，這是一項艱巨的挑戰。因此，需要探求出既適應家庭與社會發展的需求，又能夠應對老齡化長期進程的養老模式以滿足民眾日益增長的養老需求。

受傳統文化與經濟因素的影響，在我國，絕大多數老年人選擇在家養老，因而一定程度上家庭養老仍是當前社會養老的基礎。然而隨著經濟的發展以及人們對于養老需求的不斷提升，加之人口老齡化與家庭結構變遷等現實因素的影響，傳統的家庭養老模式已經不能滿足老年人對于養老的需求，單純地依靠家庭養老已經不足以滿足養老服務更新換代的社會要求。因而更適應時代需求的社會化養老方式應運而生，并逐步發展完善。

首先是機構養老。在傳統的福利事業中，政府作為主要的出資者與承辦者在機構養老的發展歷程中扮演了重要角色。以政府為主導的機構養老主要是指以社會機構為養老地，依靠國家資助、親人資助或老年人自備的形式獲得經濟來源，由養老機構統一為老年人提供有償或無償的生活照料與精神慰藉，以保障老年人安度晚年的養老方式。在我國老齡化趨勢日益加重，在養老方式轉型與養老需求增加的社會大背景下，近年來機構養老逐漸呈現出新的發展態勢。盡管目前東北地區的養老機構還存在床位總量不足且供給利用不合理以及行業水平與經營規模參差不齊等問題，但在東北快速老齡化階段，機構養老無論從市場潛力還是社會責任上都是養老服務體系建設過程中必不可少的一環。加之老年群體中高齡化的比率逐漸提升，對于機構養老服務水平提升與行業體系的建設完善都提出了更高層次的要求。就此而言，機構養老的發展值得整個東北地區進一步關注與支持。

其次是居家養老。居家養老作為社會化福利的重要內容，是在與傳統家庭養老和機構養老比較的基礎上進行的。作為對傳統養老模式的更新與補充，居家養老是依托社區作為基本服務單位而建立的一種以家庭養老為主，以發達的社區服務作為依托的新型養老模式。這種現代化的重要養老模式正逐漸在實踐探索中完善和發展。

對于東北地區而言，居家養老建設的起步相對全國來說較早，發展前景良好。作為東北地區居家養老建設的示范，吉林省長春市率先在省內推廣居家養老服務。在政府主導的模式下，由社區全權肩負起各項服務，并注重拓展服務種類，提升服務質量以創新居家養老的服務模式。但不可忽視的是在其發展過程中仍存在著政策和內容等界定模糊、財政資金不足與資金分配的失效、政府服務人民與安全責任兩難等一系列亟待解決的實際問題。因此，其發展水平與推進速度還有待提升。

（二）養老服務面臨的挑戰

人口老齡化已把中國帶入了一個前所未有的發展養老服務業的重要戰略期，而東北地區老年人口增長迅速，這需要消耗大量的社會資源，因而大大增加了社會供養的壓力，這也由此成為該地區養老服務業發展的內生動力。在社會主義市場經濟體制的大環境下，經濟結構變遷對養老服務發展與轉型提出了更進一步的要求，這對東北地區的養老服務體系建設而言將是嚴峻的挑戰。

首先，老年人口數量大，養老形式嚴峻?！坝媱澤弊鳛橐豁椈緡?，改變了我國以往“高自然增長率”的青壯年型人口結構，出生率的降低使少年人口比例縮小，這對于老齡化發展的推動作用是十分明顯的，由此老年群體人數呈不斷上升的趨勢。于此同時，龐大的人口基數決定在同等人口老齡化比例下，我國的老年人口數最多，加之不斷發展的老齡化進程，現今我國已成為全世界老年人口最多的國家。在這樣的總體環境下，東北地區的老年人口也存在著同樣的發展趨勢。人口結構年輕化趨勢的推遲，對于適齡勞動力的增長而言是嚴峻的挑戰，相應的社會就業壓力與贍養負擔也隨之加重。因此，養老作為東北地區一個重要的社會性問題，其發展變化趨勢將愈發嚴峻。

其次，高齡化趨勢明顯，養老服務需求不斷增加。隨著老齡化的加劇以及醫療衛生事業的發展與物質水平的提升，老年人壽命延長，這就使得高齡化趨勢逐漸明顯，預期到2050年基本實現現代化的同時，我國老年人口總量將超過4億，其中80歲及以上老年人口將達到9448萬，占老年人口的21.78%①資料來源：全國老齡工作委員會辦公室，中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告（2011.11.16）.，由此就需要更為專業化和科學化的養老服務。除此之外，作為社會的特殊人口群體，空巢孤寡老人、失去生活自理能力的患病老人是弱勢群體中急需被關注的部分，其所占比重上升所引發的社會問題將成為養老服務體系建設中的又一巨大挑戰。

再次，社會保障和財政面臨新挑戰。過快的老齡化發展為財政支出平添了不小的壓力。除此之外，東北地區的社會保障體系建構仍需完善，社會養老保險制度還存在著覆蓋面窄、地區及城鄉差異明顯、配套機制建設缺位等一系列問題。社會保障與社會保險的體制機制建設，以及應對養老帶來的公共財政問題，這些都是對東北地區養老服務體系建設提出的新挑戰。

三、推進東北地區養老服務體系建設的策略

老齡化社會的到來以及老年群體隊伍的不斷壯大，對東北地區的養老服務體系建設來說是巨大的挑戰。因此，在養老資源有限的背景下，從老年人的切實需求出發，逐步構建起開放性的、創新性的和可持續性的養老服務體系是東北地區應對人口老齡化挑戰的重要舉措。而作為新型養老模式的機構養老，在彌補傳統家庭養老和社區養老不足的同時，對推進東北地區的養老服務體系建設具有極其重要的作用。因此，積極加快養老服務機構建設是推進整個東北地區養老服務體系建設的關鍵一環，而這一過程需要來自三個層面的努力與配合。

首先，國家在政策和戰略方針上給以全局性的規劃和指示，明確養老服務機構建設的基本方向。這種宏觀戰略上的指示應立足于以人為本和區域協調發展的理念以及現階段的國情。關于這一點，蘇國就有較為針對性地闡釋，他認為“養老服務建設應該立足于保障和改善老年人權益上，確保老有所依；養老服務建設要本著均等化的原則，促進區域協調；養老服務建設還必須立足于國情，將群眾的利益與國家的財力結合起來?！绷⒆阌谶@些，國家關于養老服務體系建設的戰略方針就在宏觀上指導了養老服務機構建設，并成為其有效開展的政策性指導和基本原則。

其次，政府和社會加大對養老服務機構建設的投入。政府和社會對養老服務機構建設的投入是建立在已有的基本實情基礎之上的。為進一步了解中國目前城市養老機構的主要發展現狀，中國老齡科學研究中心的《中國養老機構發展研究報告》課題組在天津、哈爾濱、南寧、濟南、武漢、蘭州等多個城市進行了養老機構的專題調查，指出中國養老機構在取得較快發展的同時，還面臨五個方面問題，分別是養老機構發展政策落實不到位、體系不完善；養老機構雙軌運行，市場競爭機制不完全，民辦養老機構的發展空間被擠占；養老機構自身建設滯后，服務水平較低；機構養老服務有效需求不足；支持養老機構發展的社會氛圍有待形成②資料來源：中國老齡科學研究中心在北京發布的《中國養老機構發展研究報告》.。東北作為養老服務建設的重要地區，在養老機構建設方面與其他省市地區一樣面臨上述問題，但也存在著自身的特殊性，其中較為突出的是資金問題，主要表現為經費不足、資金來源單一以及資金分配失效。解決養老服務機構建設資金不足問題，政府的財政支持十分重要，包括設立養老服務專項資金，增加養老服務建設的財政預算，提供稅收優惠政策以及增加社?；鸩⒔B老基金等；針對資金來源單一問題，拓展資金籌集渠道是關鍵，政府形成對養老服務機構建設的多元資金投入方式，拓寬投資平臺，是解決資金來源單一、推進養老服務機構建設的重要舉措；針對資金分配失效問題，政府做好養老服務資金分配預算和規劃，并按照一定比例標準設定補貼額度，根據養老服務機構所提供的服務量、服務項目來進行資助是十分必要的措施。在養老服務機構建設過程中，除了政府在財政方面的支持，社會也是推進養老服務機構建設的重要組成部分。在社會層面上，多種社會力量投資養老服務機構建設并積極引導老年群體合理消費，發揚尊老敬老美德都是推進養老服務機構建設的重要因素。

再次，養老服務機構作為其建設的重要主體應不斷加強自身建設。第一，養老服務機構通過自身的隊伍建設來推進養老服務機構建設的順利進行，主要包括增加養老服務機構的人員數量，如除積極吸引大中專畢業生，還廣泛吸納中青年群體積極參與到逐步開展和規范的志愿助老活動中，并通過提高和改善專職服務人員的工資待遇，確保從業人員隊伍穩定。另外，還要定期對養老服務機構的人員進行必要的職業技能培訓，制定崗位專業標準和操作規范，建設專業化養老服務隊伍，其中主要包括嚴格養老服務人員的準入門檻，增加專業對口服務人員的比例，尤其增加對社會工作專業人員的納入，并注重從業人員職業道德、服務意識和業務技術水平等方面提高養老服務。第二，養老服務機構通過創建社區養老——機構養老聯合通道來推動養老服務機構的建設。借助這一渠道可以有效實現信息資源共享，使得社區和養老服務機構在信息、資源上實現整合，從而提高社會化養老的效率，還可以通過養老服務機構、社區、老年人三者之間的互動交流和信息反饋實現各主體之間的持續合作，從而防止養老服務信息資源在共享的過程中出現斷裂，以更好地促進養老服務機構建設的可持續發展。第三，養老服務機構通過實現服務與老年人需求的有效對接來加強自身建設。在這一點上，養老服務機構一方面應通過需求評估來了解老年人的不同需求，以對不同需求的老年人進一步提供個性化服務；另一方面應開展相應的多元化養老服務，以滿足不同類型老年人多層次的現實需要。特別需要強調的是，養老機構應在養老服務建設理念的指導下進行具體建設，唯有此，才能在把握養老服務發展正確方向的前提下，加快推進東北地區養老服務體系建設的進程。

總之，養老服務事業的發展是當今我國社會工作的重要內容，推進養老服務體系建設是應對人口老齡化的必然選擇。東北地區在結合本地區實際的情況下，應本著“以人為本”的原則，在了解和滿足老年人需求的基礎上，從國家、政府和社會以及機構等多個層面上做出努力，加快推進適合本地區發展并具有區域特色的養老服務體系建設。養老服務體系建設是全局性的大事，不僅需要政府的支持和引導，更需要養老機構自身的建設和完善，包括與其他服務主體的合作。同時，社會力量的參與也為養老服務體系建設的發展提供了動力，注入了活力。期待在各方的共同努力下，東北地區的養老服務體系建設能取得突破性進展，養老事業能得到極大地推進。

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楊帥（1990-），女，碩士研究生，研究方向為社會保障與社會治理。

劉遲（1979-），女，副教授，研究方向為社會保障與社會治理。