強化財政收入質量監管

強化財政收入質量監管

主持人：近年來，我國財政收入增幅逐年回落。2016年全國一般公共預算收入為159552億元，比上年增長4.5%，為自1988年以來我國財政收入最低增速。政府的一系列舉措如全面推開營改增試點，進一步清理涉企收費、擴大部分行政事業性收費免征范圍等，都給財政收入的規模、結構等帶來重要影響。您認為應從哪些方面綜合評價財政收入質量？我國財政收入質量的現狀如何？

徐志：財政收入規模與經濟增長的適應性，可以用財政收入占GDP的比重來考核，規模過大，會加重國民經濟的稅費負擔，規模過小，不足以保證財政職能的發揮；財政收入結構的合理性，可以用非稅收入占財政收入的比重來衡量，一般認為該比重越高，財政收入質量越低；財政收入的真實性，收入數據失真包括虛增收入和虛減收入；財政收入的征收成本，同樣規模的財政收入，征收成本高則說明收入質量相對較低。除此以外，債務收入占財政總收入比重，可以衡量財政收入風險；與土地有關的稅收和非稅收入，兩者相加占地方財政收入的比重，可以用于衡量地方財政收入對土地財政的依賴程度等。

當前我國財政收入質量總體不高。其理由可從財政收入規模適度、財政收入結構合理、財政收入真實性三方面分析。雖然我國小口徑的宏觀稅負即一般公共預算收入占GDP的比重只有20%左右，但如果用大口徑的宏觀稅負即政府收入占GDP的比重這一指標來衡量的話，我國宏觀稅負與世界各國相比不算低。近年來我國非稅收入占財政收入比重呈逐年上升趨勢，而且地方財政收入中的非稅收入比重要顯著高于中央財政收入中的非稅收入比重，非稅收入的增長加重了企業負擔，且一些非稅收入有其專項用途，那么政府的實際可用財力沒有增長，也不利于財政統籌安排。就財政收入的真實性來說，目前一些地方財政收入虛增問題比較嚴重，例如前文提到的遼寧省財政數據造假。至于征收成本，據《經濟參考報》報道，我國近年來稅收征收成本率已接近8%，而多年前的數據顯示，一般發達國家的稅收征收成本率基本維持在1%左右，其中美國長期維持低于1%的稅收征收成本。此外，一般認為組織非稅收入所發生的成本比組織稅收收入所發生的成本更高，因此我國財政收入的征收成本可以說是偏高的。

宋麗穎：財政收入質量一般可以從產業結構、財政收入占 GDP比重、稅收收入構成、非稅收入與稅收收入結構、財政收入與產業發展水平匹配程度等方面來衡量。而從這幾方面來衡量我國財政收入質量，主要存在著寬口徑的財政收入占 GDP比重偏高，體現財政收入效率的所得稅比重低，主稅種增長緩慢，有些小稅種增長迅速，非稅收入占財政收入比重較高，非稅收入不規范，產業結構不合理，產業稅負有待調整等需要改革的問題。

江慶：我認為財政收入的增長基本上和GDP增長是吻合的，2016年我國GDP增長速度為6.7%，這個速度也創下了25年新低，財政收入的低增長恰恰說明這個數據是真實可靠的，如果經濟增長新低，財政收入增長超常那反而說明有問題。過去一年政府一系列舉措如營改增、清理亂收費等在經濟下行階段有助于減輕企業負擔，企穩經濟，因此這些舉措盡管短期上對財政收入增長不利，但是我們必須明白財政本身是為經濟發展服務的，經濟發展好了，財政收入增長才有源泉，因此過去一年的減稅和清理亂收費的舉措對經濟發展是有利的。

我認為要評價財政收入質量好壞不應只看增長速度，在既定的財稅制度安排下，財政收入增長只是經濟發展的結果。評價財政收入質量好壞的標準有兩個：一是現行的財政收入能否滿足公眾的公共服務需求；二是現行財政收入取得是否對經濟產生了扭曲效應，這種扭曲效應越小乃至中性是最好的。

從上述兩個標準來評價目前我國財政收入質量：從第一個標準看，目前我國財政收入基本滿足，但是在財政支出結構上還存在諸多問題有待改善；從第二個標準看，目前我國財政收入取得仍有大力改善空間。

主持人：在財稅體制改革的大背景下，我國政府部門在財政收入上正積極從追求收入數量向追求收入質量轉型。您對提高我國財政收入質量有何措施建議？

宋麗穎：提高我國財政收入質量是一個系統工程，需要周密設計，多方面改革。主要的措施建議包括：一是合理確定財政收入規模，理順財政與經濟的關系；二是優化地方稅制結構，提高主稅種占稅收收入的比重；三是規范非稅收入管理，降低非稅收入占財政收入的比重；四是財政大力支持發展縣域經濟，縮小地區差距；五是規范稅收執法，提高稅收征管的能力水平；六是健全完善相關法規，提高財政管理和監督水平。

徐志：新一輪財稅體制改革的目標是建立現代財政制度，內容涵蓋三方面：預算管理制度改革、稅收制度改革和財政體制改革。

收入預算應從約束性轉向預期性，各級政府不得下達收入指標，應當依據當地經濟發展水平與發展需求科學編制收入預算，實行中期財政規劃管理、編制三年滾動財政規劃有助于約束政府的短期決策行為，從而避免虛增收入等行為。合理劃分中央與地方稅權，全面規范稅收優惠政策。各級政府應該主動公開財政預決算信息，接受社會各界監督。

隨著營改增的進行，實行分成辦法的稅種比例增加，可以推動國地稅合并，由國家稅務總局進行垂直管理，一方面降低征稅成本，另一方面更便于監管，地方虛增、虛減收入的問題可以得到解決。

通過“在不動產保有環節征收的房地產稅和對礦產資源征收的資源稅，分別作為東部發達地區和西部欠發達但資源富集地區的市縣政府主體稅種”，以及“把目前在生產環節征收的一些消費稅品目逐漸轉移到零售環節征收，讓消費稅代替營業稅成為地方稅的主體稅種”，可以完善地方稅體系、充實地方財力。

除了保證地方財權，還應該增加一般性轉移支付規模和比例，形成穩定增長機制，改變目前地方政府“錢少事多”的困局，充裕其財力。

江慶：我認為這種轉型是正確的，要提高我國財政收入質量，從法律角度看，要提高財政收入取得的法治性，政府任何財政收入取得必須做到有法可依，不能隨意征收，只有這樣各方才會對未來的稅收等收入產生穩定的預期，這種預期的穩定性有助于各方作出正確理性的經濟行為，從而有利于社會經濟的長遠發展。從經濟學角度看，財政收入的取得應該盡量避免對經濟產生負面效應，降低稅收等對經濟產生的扭曲效應。

因此，我認為未來應該更加強調稅收的法定原則，提高稅收的立法層次，真正做到有法必依，執法必嚴，使得公眾和企業有穩定的預期。此外，目前我國財政收入結構中間接稅和非稅收入比重過大，而地方政府收入中土地出讓金收入占比過大，由于間接稅的稅負容易轉嫁，使得部分稅制存在累退性，不利于縮小收入差距。地方政府的土地財政依賴癥，使得地方政府和房地產捆綁在一起，一榮俱榮，一損俱損，這種情形顯然不利于經濟長遠發展，這種局面必須逐步改變。

主持人：財政部負責人表示，下一步，繼續將財政收入質量監管作為財政部駐各地專員辦的日常監管重點，進一步加大監督檢查力度。然而，在現有監管模式下，專員辦收入監管具有一定局限性，會出現一些“真空”和“盲區”等。您對強化財政收入質量監管有何想法和建議？

宋麗穎：隨著我國經濟進入新常態，經濟結構轉型和人口紅利逐漸消失，各級政府財政收入的增長速度也必然隨著經濟減速而放緩。經濟下行壓力、營改增工作的基本完成、減稅力度的加大等客觀因素決定了財政收入很難在短期內擺脫回落的壓力。部分地方財政迫于壓力也清楚地認識到挖掘財源成為現階段工作的重點。但在這種情況下，政府一定要杜絕因為“創收”而把壓力轉嫁給企業和民眾的做法。同時， 政府在 “創收”時還要保持財政收入的穩定性，對財政收入的質量給予一定的保障。由此可見，抓好財政收入質量監管是現階段財政管理工作的緊迫任務。因此，從國家層面來說，要完善相關財政層面的法律法規，做到各種稅費征收有法可依。各級監管部門要明確分工，通力配合，盡心盡力地完成分內工作，做到定期檢查和不定期抽查相結合，找到財政收入中存在的問題，對癥下藥，唯此才能確保財政收入高質量。

徐志：對于強化財政收入質量監管，有一個想法是專員辦可以和審計機關、財稅部門內部監督機構、會計師事務所等社會機構或人員開展多方聯動，構建全方位立體型監管網絡，增強監管的專業性、及時性、深入性，也可以解決專員辦“人少事多”等問題；同時借助大數據、云計算等技術手段，對財政數據進行采集、整合、分析，從而評估財政收入質量或者發現異常情況。

江慶：我覺得強化財政收入質量監管關鍵是構建一整套法律法規體系，也就是說讓各方都能知曉自身行為的依據，并使之陽光化，這樣媒體和社會公眾就能參與進來，有助于彌補專員辦監管的“真空”和“盲區”。

（本欄目責任編輯：王光俊）