高職院校內部控制體系在群體中的“共性”與“個性”探析

●管晨智 管友橋

高職院校內部控制體系在群體中的“共性”與“個性”探析

●管晨智 管友橋

高職院校內部控制體系建設不但是各級政府的強力要求，也是單位自身發展的戰略需要。在其體系構建的研究過程中既要兼顧與其他行政事業單位在理論依據、法規依據、部分控制內容的同一性，更要突出其控制目標、內容與模式上的差異性。結合高職院校的實際，制定個性化的內控體系才可能具有較高的實用性。

內控體系 同一性 差異性

企業內部控制體系的構建，經過長時間的理論研究與實踐檢驗，現已基本上形成了相對科學的體系。在此基礎上，行政事業單位內部控制體系的構建已經提上各級政府與各部門、各單位的重要議事日程，高職院校構建適合自身發展需要的內控體系顯得十分必要。

一、高職院校內部控制體系構建的必然性

高職院校內部控制體系的構建不但是國家的要求，而且也是本單位實現科學治理、規范業務程序、提高管理水平的需要。

（一）各級政府的強力推動

財政部于2012年、2015年與2016年分別對行政事業單位內部控制的同一問題下發3個文件，部分省級財政部門也相繼出臺相關政策，例如湖南省財政廳針對該問題在2016年分別以湘財會（2016）7號、湘財會（2016）12號、湘財會（2016）16號連續發文。經過湖南省委與省政府研究，要將行政事業單位內部控制的建設與落實問題納入到對各級政府的年度績效考核，并與財政轉移支付等撥款直接掛鉤；行政事業的各部門、各單位每月要上報建設進度，各級政府要組織定期或不定期對所屬部門與單位進行考核打分，并與部門或單位的績效考核、經費撥款直接掛鉤；各部門、各單位的決算報表必須要附本單位的內部控制報告。國家強力推行行政事業單位內部控制規范的建設，力度如此之大實屬罕見，故高職院校的內部控制體系不是要不要構建，而是如何科學構建的問題。

（二）單位發展的自身需要

科學構建內控體系既是國家政策的要求，又是為了學院的戰略發展?？茖W的內控體系有效運行，對于促進高職院校治理結構的完善與改革、提升整體的管理水平、預防腐敗、保護資產的安全完整具有一定的現實意義。

1、有利于學校各項戰略目標的實現。高職院校的戰略目標指向主要是辦學層級、辦學規模與專業結構等三個方面，而每一個目標的指向均涉及人員結構的調整、人才的引進、教學設備的購置、教學設施的建設，在這些目標的確定、目標的實現過程中若沒有一套完整的內控制度對其操作的必要性、規范性、可行性進行科學、系統的論證與監控，就很難保證其目標的正確性與實現目標的順暢性。戰略上的錯誤對學校所帶來的風險將是災難性的，故健全和完善高職院校內部控制的終極目標就是促進其在教育發展過程中各項戰略目標的實現。針對內部控制建設過程中存在的問題進行科學、系統的研究，有助于健全和完善其內部控制體系，為學校的可持續發展與目標的實現提供強有力的制度保障。

2、有利于化解高職院校日常的運行風險。高職院校的日常運行風險無時不在、無處不在。如在融資方面存在財務風險，教學方面存在質量風險，學生管理存在安全風險，科研方面存在學術風險，人事管理存在廉政風險，后勤方面存在保障風險，項目建設存在效率效益風險。為了有效規避辦學風險，防止不同業務、不同層級的營私舞弊或腐敗現象發生，防治不同部門與不同崗位不作為、亂作為，促使教學管理與行政服務有序高效運行，很有必要系統梳理高職院校的業務流程并找出風險點，在此基礎上探討化解風險的機制。

3、有利于規范高職院校日常工作的高效運轉。學校的日常事務龐大而繁雜，既有學生的專業教學，又有學生的思想道德熏陶，還有學生的人身安全保護；既要抓教育教學質量，又要抓招生與就業，還要積極籌措保運轉、促發展所需的資金。許多高職院校沒有厘清日常工作之間的邏輯關系，沒有科學合理規范業務的流程，沒有將責、權、利有機結合，致使工作秩序混亂、質量低劣。為此，建立和完善內部控制體系，能夠克服職責不明、分工不清、業務流程混亂的現象，能夠克服為了一己之利致使有些事搶著做、有些事不愿做的爭權局面，能夠提高高職院校的現代化管理水平，有效控制、指揮和協調內部各部門的業務運行，規范、有序提高其運行效率。

4、有利于提高學院的財務管理水平。高職院校的日常業務運行最終均會涉及資金的使用與資產的管理，均存在不相容職務需要科學制衡的問題。對不同業務的不同崗位進行系統的研究其如何制衡，不但有利于資金使用安全與提高其使用效率，而且還有利于確保學校資產的完整無損。內部控制體系的建立和完善，不但有助于提高財務管理水平、防治腐敗、有效化解辦學風險、提高資金的使用效益，而且保證了高職院校會計信息質量的可靠性和完整性，高質量的會計信息又有助于學校管理層對學院的發展戰略及時做出正確的判斷與決策。

國家的強力推動，單位自身發展的需要，促使許多部門、單位根據自身的特點積極構建并踐行適合自身治理（管理）與發展需要的內控體系。有些學校從本單位各部門中抽調專業技術人員組成專門的研究開發團隊，單位的主要負責人不但積極參與研發，而且盡可能地為研發團隊提供寬松的環境與經濟保障；有些學校受自身專業技術力量的限制，采取購買服務的方式，委托第三方進行研發。當然，有些學校還在朦朧中，有些學校還在彷徨中。無論采取何種方式構建內控體系，均要認真領會高職院校與其他行政事業單位在內部管控中存在的同一性與差異性。

二、高職院校內控體系在群體中的共性

高職院校作為行政事業單位的重要組成部分，在構建內控體系時要注意體現與其他部門、單位的同一性。

（一）理論依據的同一性

棗樹葉片的光和速率以及棗樹的蒸騰作用是影響棗樹果實形成的兩個重要生理特性，光和速率影響棗樹植株營養的輸送和吸收、蒸騰作用直接影響棗樹的產量，因此研究施肥和覆蓋對棗樹光和生理特性的影響有一定的必要性。試驗結果表明，經過覆膜處理的棗樹葉片的光和速率優于未經覆蓋處理的棗樹，原因主要是覆蓋處理改良了棗樹的土壤質量，降低了土壤的水分蒸發量，改善了土壤鹽堿化情況，減輕了缺水對于棗樹造成的傷害。

無論是行政機關，還是其他的事業單位，他們構建內控體系的理論依據均應是COSO理論。這一理論在國際上比較權威，得到了我國與其他國家的普遍認可和借鑒。該理論主要是美國反虛假財務報告委員會下屬的發起組織委員會（COSO）1992年發布的《內部控制——整體框架》（Internal Control-Integrated Frameword， 也 稱COSO報告），2011年12月，又進行了實質性的修改與征求意見，于2013年5月14日發布 《2013年內部控制——整體框架》及其配套指南，提出了內部控制體系建立需堅持的17項原則，以及支持這些基本原則的81個屬性。經過修改后的COSO理論為實體設計內控體系提供了更加全面、明晰的指南，也可以用來檢驗內控體系構建的有效性?！秲炔靠刂啤w框架》中的內部控制主要由五個要素組成：

1、控制環境。它是指單位進行內控必須具備的條件，決定了單位內控的基本框架與水準。如設立機構、制定制度、明確職責，決策權、執行權與監督權要相互分離與制衡，吸引、發展與留住優秀人才，要有誠信與正確的道德價值觀等。任何部門、單位的內控體系建設，首先都應該進行控制環境的建設，它是其他四要素的基礎。

2、風險評估。它是指對單位的業務流程進行科學的梳理，從每項流程的每個節點上找出風險點，分析風險對單位營運目標的影響度，為下一步進行風險管理提供基礎。

3、控制活動。它是保證單位管理活動得以順利進行的政策流程，即對業務活動的風險進行有效預防與化解的措施，以政策措施保證單位營運目標的實現。

4、信息與溝通。控制活動過程中會產生各種信息，要將有效的信息實行縱向與橫向的溝通，實現決策層、執行層與監督層的信息溝通，實現員工間的信息溝通，實現本單位與相關單位有關信息的相互溝通。

以上五個要素是一個辯證的統一體。無論是高職院校，還是其他行政事業單位內控體系的構建均要以該理論為依據，故它們具有同一性。

（二）控制內容的同一性

高職院校與其他行政事業單位的內控業務雖然存在一些差異，但也存在很多控制內容的同一性。

1、預算業務管理控制。高職院校與其他行政事業單位的經費均需國家財政撥款，這就決定了它們在預算的管控上存在同一性。具體表現在：在預算編制上要按“兩上兩下”的流程進行，不能做“拍腦袋”預算，在節約的前提下，要以業務部門完成實際工作需要的資金為基礎，保證重點，兼顧一般；單位預算編制完成后要經過單位的預算管理委員會審核，并報經單位的職工代表大會或類似權力機構批準；批準后的預算指標控制數要及時下達給各業務部門，在預算執行過程中不得隨意變更，若有特殊情況需調整預算的要經過預算管理委員會審核批準；年末對部門的預算執行率進行考核，做到獎懲結合。

2、收支業務管理控制。高職院校與其他行政事業單位均屬國家的預算單位，它們的收支必須嚴格執行國家的財政政策，這就決定了它們在收支的管控上存在同一性。具體表現在：任何單位的收入均要使用有效的票據、納入財務進行管控，建立票據臺賬，有效對票據的申領、使用、核銷、銷毀進行制度化管控。收入要全額及時入賬，不得私設“小金庫”。應收的盡收，不得跑、冒、滴、漏；對支出由相關業務部門分別對口把關，不但要按既定的原始報銷憑據、規范的審批流程與審批權限進行形式上的管控，而且要對支出的內容、金額與績效進行嚴格管理。特別是對于重大的支出，首先要進行可行性論證，其次要經過集體研究，杜絕“一言堂”，確保重大支出的規范性、科學性與有效性。

3、資產管理控制。高職院校與其他行政事業單位的資產均屬國有資產，它們的取得、使用與處置都必須符合國家的財政政策，這就決定了它們在資產的管控上存在同一性。具體表現在：任何單位的資產配置、使用與處置均要按照相關法規的要求與既定的管控流程進行操作，資產配置的數量、規格、質量要按國家的有關政策要求進行，以夠用為度，不能浪費與奢靡；對使用過程中的資產要加強實物與價值管理，及時進行維修維護、定期進行盤點，做到賬實相符，保證資產的安全；要嚴格把控處置環節關，資產的轉讓、捐贈、報廢要按國家規定的程序辦理，對符合處置條件的資產要及時處置，不能長期掛賬，從使用價值與價值上保證國有資產的真實性，但也要杜絕“喜新厭舊”與攀比之風。

4、建設項目管理控制。高職院校與其他行政事業單位建設項目所需的資金最終是財政預算資金，所形成的大多是國家所有的固定資產，這就決定了它們在建設項目的管控上存在同一性。具體表現在：任何單位的建設項目均要在項目的立項、投標、施工、變更、驗收、結算等環節進行風險分析與管控，建設項目的立項前期要切實進行可行性論證，既要保證正常工作任務完成對項目資產的需要，又要防止貪大求洋造成功能的浪費；在投標環節不能徇私枉法，要做到公開、公正、公平，特別要對投標者的資質、建設能力與信譽度作出科學合理的要求與把握；在施工過程中要嚴格項目建設的進度與質量管控，防止材料以次充好、建設偷工減料、項目粗制濫造；建設項目要按既定的設計圖與工程預算進行施工，不能隨意進行變更，確因特殊情況需要變更的需按規定的程序進行論證與審核；項目建設達到預定使用狀態后，要由建設方、施工方、使用方等共同組成驗收，各方均要有紀委與審計或財務人員參與，驗收人員要以既定的項目設計質量與經費預算標準為依據逐項認真查驗，只有質量符合規定的標準后才能辦理項目結算。

5、政府采購管理控制。高職院校與其他行政事業單位凡是使用財政性資金購買貨物、工程與服務都必須按《政府采購法》的要求進行，這就決定了它們在政府采購的管控上存在同一性。具體表現在：行政事業單位的物資采購均要按照《政府采購法》等相關的法規進行，對于政府采購的范圍、方式、審批流程、合同簽訂、物資驗收、貨款支付等均要按相關的法規來進行管控。凡是用單位財政性資金購買的、已列入國家規定集中采購目錄內或規定標準以上的都應納入政府采購的范圍，要防止化整為零逃避政府采購監控；需納入政府采購的工程、物資、服務主要選用公開招標的采購方式，以體現公開、公正與公平的原則，要防止在采購形式的選用上弄虛作假與假公濟私的現象發生；采購單位與供應商在平等互利的基礎上簽署合同，供應商要按合同的要求按時、按質、按量提供標的物，采購方要按合同的指向對接受的貨物、工程與勞務進行驗收與付款。政府采購的全過程要置于單位的紀委監督之下，以預防職務犯罪與腐敗現象的發生。

（三）法規依據的同一性

無論任何行政事業單位在構建內控體系時均不能違反國家的《行政事業單位內部控制規范》、《關于全面推進行政事業單位內部控制規范實施的指導意見》、《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》三個文件要求，只能在吃透文件精神的基礎上，再結合部門、單位的實際情況構建自身的內控體系。

三、高職院校內控體系在群體中的個性

高職院校與其他行政事業單位的內控理論依據、法規依據與控制內容盡管存在同一性，但在內控的目標、內容與模式上卻存在一些差異。

（一）控制目標的差異性

行政單位與事業單位的運行目標分別是有效履行管理與服務的職能，同屬行政部門與事業單位的類別，但不同單位的目標也各不相同。如稅務部門的工作目標就是將稅應收盡收，做到不多收、不漏收；交警部門的工作目標就是依法管制與疏導交通，保證道路暢通無阻；醫院的工作目標就是“救死扶傷”，保證提供高質量的醫療救治服務；學校的服務目標是培養人才，保證滿足社會發展對不同人才的需求。但同樣是學校，因層級不同而決定了其服務的目標存在差異，重點大學培養的是工程型或研究型人才，而高職院校培養的技術技能型人才。因單位工作目標的不同就決定了工作內容的不同，也就決定了單位內部控制目標存在差異。故高職院校不能照搬其他本科院校的內控體系，更不能仿照行政部門的內控體系，只能根據自身的工作目標梳理工作業務流程來確定控制的內容與方法。

（二）控制內容的差異性

單位的不同工作目標決定了不同的工作業務流程，也由此產生了不同的控制內容。高職院校與其他行政事業單位雖然在預算管理、收支管理、資產管理、政府采購、合同管理、建設項目等六個方面的總體控制存在相似之處，但高職院校為了實現自己的事業目標就必須有自己的業務內容，如教學管理、學生管理、實習實訓管理、教學環境管理、師資隊伍的建設與管理、科研學術管理、后勤服務管理等，這些差異性業務直接決定了高職院校內控體系構建的特殊性。若就對同一性的控制項目仔細分析，其風險點也略有不同。如預算管理中預算撥款基數的確定，一般行政事業單位是根據在職在編人數按照一定的標準確定人員經費與公用經費的撥款數額，但高職院校若按此方法計算就存在著外聘的教學人員未被計算在內的風險。例如教育部與湖南省教育廳的相關文件規定：高職院校外聘兼職教師達到專任教師的25%或專業課時的50%以上要由外聘業內行家來擔任，上級職能部門的不同要求就給單位人員經費的撥款基數高低帶來了風險，這就決定了對群內同一性項目的內控也要區別對待。

（三）控制模式的差異性

一般行政事業單位的管理模式實行的是行政首長負責制，但高校實行的是黨委領導下的校長負責制。高職院校的治理結構一般為黨委會、院長辦公會、學術委員會、教代會，其職能路徑為：制定決策——研究執行——專家治學——民主監督。上位的結構決定下位的內控，下位的實踐是為上位的履職服務，治理結構與其職能直接決定了內部控制采取的模式，故在構建高職院校內部控制體系時必須考慮控制模式的差異化。

四、結語

高職院校進行內部控制不僅是國家強制性的要求，也是單位化解戰略與日常風險的重大舉措。單位領導應高度重視，將內控體系的構建與實施擺在自己的重要議事日程之

中；具體負責該項工作的部門與人員要認真體會高職院校的內部控制在行政事業單位群體中的共性與個性，并且科學地處理好兩者之間的關系。不能簡單地照搬其他行政事業單位的經驗，更不能套用企業單位的制度框架，要結合自身的特點，構建滿足本單位管理需要、凸顯個性特色的內部控制體系。

（本文系衡陽市會計類重點課題“行政事業單位內部控制現狀與對策研究”〈編號：2016KJZ03〉、湖南財經工業職業技術學院重點課題 “構建高職院校內部控制體系的個案研究”〈編號：201601〉的研究成果之一）

（作者單位：湖南財經工業職業技術學院）

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[EB/OL].(2012-11-29).http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201212/t20121212_713530. html.

[2]財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見[EB/OL].(2015-12-21).http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201601/t20160105_1643573.html.

[3]財政部.關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知 [EB/OL].(2016-06-24). http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201607/t20160701_2343756.html.

[4]湖南省財政廳.關于印發《行政事業單位內部控制基本操作指引》的通知[EB/OL].（2016-05-24）.http://www.lxczj.gov.cn/Item/5204.aspx.

[5]閻達五，楊有紅．內部控制框架的構建[J]會計研究，2011,（02）.

[6]劉永澤.行政事業單位內部控制制度設計操作指南[M].大連：東北財經大學出版社，2013. [7]田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究 [J].會計研究，2013，（09）.

（本欄目責任編輯：尹情）