村民委員會組織法實施辦法立法中的若干問題

萬智奇

村 民自治是我國社會主義基層民主制度的重要組成部分。村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，是廣大村民直接參與社會主義民主政治建設的主陣地和鄉村治理的重要平臺。2月22日市人大常委會審議通過《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（修訂草案）》（以下簡稱“實施辦法”），實施辦法將于5月1日實施。對于上海開展社會治理、開展基層自治工作而言，這是一件大事，具有重要的意義。繼本屆人大審議通過2014年《上海市村民委員會選舉辦法》選舉辦法后，市人大常委會以修訂法律實施辦法的形式，使得村一級自治在最新的法律框架下全面“有法可依”。在全市不斷強調社會治理和基層建設法治化的背景下，實施辦法的通過意味著地方完整法律框架的構建又推進了一步。整個立法工作當中，出于上海市情之特殊、村民自治方式之特殊，有不少值得一說的重點問題，主要有以下六個方面值得了解關注。

一、部分原則性問題。一是將市委“1+6”文件有關加強村級治理體系建設的規定轉化為法規規定，強調發揮農村基層黨組織領導的核心作用，對村黨組織在村級治理體系中的核心地位予以明確，為調動各方力量推進農村治理創新提供組織保障。二是為了應對“城中村” “空殼村”問題，實施辦法總結實踐做法，新增村民小組的撤銷、范圍調整、更名的程序規定，從法律上保護村民切身利益，保障集體資產得到妥善處置。三是村經關系，理順村民委員會與村集體經濟組織的關系，是深化農村集體經濟組織產權制度改革、激發農村經濟社會活力的需要。按照市委《關于完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》精神，實施辦法根據村民委員會與村集體經濟組織新的職能定位，明確村民委員會與村集體經濟組織實行分賬管理這一改革方向。

二、關于村委會的組成和職責。一是針對村委會和下屬委員會，實施辦法規定村民委員會根據相關工作需要，可以下設若干個委員會。二是關于村民委員會職責，按照從組織生產轉向公共服務、公共管理與公共安全的改革方向，村委會的職責被進一步歸并、充實，突出村委會開展或者協助政府開展公共管理、公共服務、公共安全等11項新任務。三是關于村民小組組長，著力構建村民小組長在村民和村民委員會之間的橋梁和紐帶作用，對原有法規作出了補充和完善。

三、村民會議和村民代表會議。一是關于村民會議，實施辦法完善了召集村民會議的條件和通知要求，還補充規定召集村民會議應當提前將議題和議程通知村民。關于村民會議的職權，規定村民會議審議村民委員會年度工作報告，評議村民委員會成員工作，有權撤銷或者變更不適當的決定；同時還列舉了一些重要的、應由村民會議討論決定的事項。二是關于村民會議對村民代表會議的授權。現實工作中，村民會議召開難度大，實施辦法著重對村民會議授權村民代表會議進行了規范，先是明確授權范圍，規定授權不能涉及制訂自治章程、村規民約，其次還細化了授權程序，尤其是對以書面征求意見的形式進行授權的程序作出具體規定，以防止隨意性。三是關于村民代表和村民代表會議。為發揮好村民代表會議的作用，規范村民代表的履職行為，實施辦法一方面按照村委會組織法的規定，明確人數較多或者居住分散的村，可以召開村民代表會議，同時對村民代表會議的組成、召集程序、列席對象、議題公開等作了規定；另一方面，明確村民代表向其推選戶或者村民小組負責，應當接受村民監督，與村民保持密切聯系，切實反映村民意愿等。四是村民小組會議，對村民小組會議的召集及其職權作出了更明確的規定。五是關于村民自治章程、村規民約，對村民自治章程、村規民約應涵蓋的主要內容作了分別七項的原則規定。

四、民主管理和民主監督。一是關于村務公開，實施辦法完善公開范圍的規定，明確了十類應當公開的事項；增加組務公開內容，規定村民小組設立組務公開欄的條件；完善村民查詢的規定，賦予村民對村務公開內容有疑義時可以查詢。二是關于村務監督委員會，明確了應當設立村務監督委員會，并對其成員推選、任職條件、任職回避、出缺增補等進行了細化。還根據工作實踐規定了村務監督委員會應當履行的監督職責、相應的履職保障、開展監督的具體辦法等。三是關于民主評議，細化規定評議對象為村民委員會成員以及由村民委員會承擔工作報酬的聘用人員；明確由村務監督委員會主持，每年至少進行一次并公布結果；還明確評議結果與評議對象的使用和工作報酬等直接掛鉤。四是關于經濟責任審計，對村委會成員任期和離任經濟責任審計這一熱點問題中審計事項、組織實施和審計結果公布等作了補充完善。

五、農村社區建設。實施辦法根據上位法和相關重要文件精神新設一章，對此進行專門規定。一是關于農村社區服務體系，明確推進農村社區建設應當落實責任、明確目標和主要任務。規定村民委員會協助鄉、鎮人民政府加強農村基礎設施、基本公共服務設施、服務管理信息化平臺建設，引導社會各方參與建立農村社區服務體系。二是關于農村社區民主協商，對協商內容、協商對象、協商形式等方面作了規范。三是關于農村文化建設，從硬件和軟件兩方面作出規范。四是關于農村人居環境建設，參照有關文件精神，對農村人居環境建設作出原則規定，明確村民委員會在美麗鄉村建設中應當承擔的責任。五是關于農村綜合治理，結合近年來農村地區綜合治理體制機制的改革情況，重點從加強網格化建設的角度對此作了完善。六是關于農村法治建設，明確村民委員會應當協助推進農村公共法律服務體系建設，加強農村社區普法，教育和引導村民遵法、學法、守法、用法，在法治軌道上反映訴求、解決矛盾糾紛。

六是村民自治保障。一是協助行政事務的保障。為切實為村民委員會減負，實施辦法明確區人民政府應當建立行政事務委托村民委員會的準入、退出制度，還要編制村民委員會依法協助行政事務清單。二是關于經費保障。本市各村經濟發展水平不一，實施辦法明確本市建立村級自我積累與公共財政支持相結合的村級組織基本運轉經費保障制度，保障村民委員會承擔的人員工作報酬、村辦公經費和基本管理服務支出。其次明確建立財政托底制度，對本村保障村級組織基本運轉經費不足的部分予以保障。三是關于隊伍保障，從教育和培訓兩個方面對加強村干部隊伍建設、落實隊伍保障和基層政府提出工作報酬方案指導意見作出規定。

總而言之，可預見的是，實施辦法將與已經出臺實施的《上海市街道辦事處條例》《上海市村民委員會選舉辦法》和還在審議當中的《上海市居民委員會工作條例》一道，共建上海基層治理工作的法律基石，進一步推進上海村級治理。