推進人大制度理論與實踐創新發揮根本政治制度作用

黨 的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對推動人大制度與時俱進作出了一系列重大決策，集中體現在三個文件中。在十八屆三中全會作出的關于全面深化改革若干重大問題的決定，專列一章，要求通過推進人大制度的理論和實踐創新，發揮人大制度的根本政治制度作用。在十八屆四中全會作出的關于全面推進依法治國若干重大問題的決定中，提出建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，實現立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據。2014年9月5日，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話，更是對堅持、完善和發展人民代表大會制度作出了全面闡述。

這些講話和文件，既重申了我們黨堅持人民代表大會制度毫不動搖的一貫原則，又順應時代發展作出了新的闡述，凸顯了與時俱進的品格。其核心思想主要是：1、人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是支撐我國國家治理體系和治理能力的根本政治制度；2、堅持以人民為中心，必須堅持人民的主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力；3、要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進，進一步完善人民代表大會制度，通過理論和實踐創新更好發揮根本制度作用；4、堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，核心是黨的領導。這是黨中央治國理政新理念、新思想、新戰略的重要組成部分，是新時期人大工作的行動綱領和思想指南。在這些精神的指引下，全國各級人大在推動人大制度與時俱進方面進行了豐富多彩的實踐，集中體現在以下四個方面：

一、以人民為中心，建設一支忠實代表人民利益和意志的各級人大代表隊伍

以人民為中心，是馬克思主義唯物論的根本立場。人大制度的根基在人民，力量在人民，必須堅持人民的主體地位。推進人大制度與時俱進，必須從加強人大代表隊伍建設的每個環節上彰顯“以人民為中心”這一本質要求。

一是從源頭上把好代表入口關。加強代表資格審查。2015年全國人大常委會以加強人大代表的選舉工作、把好代表入口關為目標，修改了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，進一步補充和完善了代表資格審查委員會的職責，賦予其依法對當選代表是否符合憲法的基本條件、是否符合法律規定、是否破壞選舉等進行審查的職責。落實代表結構的要求，重視代表候選人第一身份的認定。基層代表、婦女代表的比例有所上升，黨政干部擔任人大代表的數量從嚴掌握，企業負責人作為代表候選人統籌兼顧，防止比例過高。保證選民的知情權。在選舉前，倡導候選人與選民見面，公示有關候選人個人信息，增加互動環節，不少地方還推行對候選人進行選前談話，告知有關事項，要求對當選后的履職要求有所承諾。嚴格執行選舉程序，依法保證差額數量。有些地方還試點推行不合格代表的退出機制。嚴肅查處遼寧省、湖南衡陽、四川南充等地的賄選案，起到了警示作用，從根本上捍衛人民代表大會制度的尊嚴和權威。以上舉措保證了2016年底剛剛完成的我國縣鄉人大換屆選舉風清氣正、圓滿成功。

二是多舉措并舉，保證代表充分履職，使權力機關的工作更加扎實。各級人大普遍修訂代表法實施辦法，用制度保證代表的充分履職。全國有近一半省級人大已建立代表履職信息平臺。其功能是隨時隨地反映代表履職資訊，查詢法律法規，接受定制的信息推送，聯系其他代表和相關部門，聯系人民群眾，提交并跟蹤議案和建議的辦理，了解網絡輿情，及時獲取代表履職的信息和要求，極大提高了代表履職的積極性和自覺性。代表參加的各種活動的信息都在平臺上記錄公示，接受選民的監督。

三是用制度規范人大代表接受選民或選區監督，使其不脫離群眾。全國人大辦公廳印發了《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，提出了圍繞中心，服務大局；立足基層，形式多樣；上下聯動，注重實效；總結經驗，健全機制等四項要求。全國已有74%省級人大建立完善代表“雙聯系”的制度規范，使常委會聯系代表、代表聯系下級代表和人民群眾的形式多樣，效果顯著。

江蘇省人大在全國率先出臺省人大代表向原選舉單位報告履職情況。上海市人大也明確規定每屆每個代表必須向原選舉單位述職一次的要求。

二、加強黨對立法工作的領導，落實依法治國方略，抓住提高立法質量這一關鍵推進人大立法工作

一是加強重點領域立法，堅持立、改、廢、釋并舉，確保國家發展、重大改革于法有據。2014年，中央深改組第二次會議首先提出“凡屬重大改革都要于法有據”，以確保改革穩健推進，固化改革成果。根據全會決定，全國人大常委會把編纂民法典等八方面法律列為重點立法項目，進一步在法律層面落實市場在資源配置中的決定性作用；修改完善國家機構組織法、選舉法、代表法等法律，進一步落實人民當家作主的憲法要求；加強保障和改善民生方面的立法工作，用嚴格的法律制度保護生態環境。全國人大常委會還作出了一系列授權決定，暫時調整實施有關法律的規定。

二是修改立法法，進一步理順立法體制機制，發揮有立法權的人大及其常委會在立法中的主導作用，有效防止部門利益和地方保護主義法制化。全國人大常委會較大幅度修改立法法，進一步從完善立法體制機制入手，健全改革決策與立法決策相銜接的法定程序；擴大地方立法權，賦予設區的市地方立法權，可以對城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項制訂地方性法規；對稅收專設一項，并將原草案的“稅收基本制度”修改為“稅種的設立，稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，凸現了人大在稅收立法中的主導作用。一些容易牽涉部門利益的法律法規草案的起草工作，由全國人大常委會或地方省級人大常委會牽頭。

三是創新立法工作方法，重視立法協商，充分反映人民意愿，切實提高法律法規的有效性、針對性和可操作性。各級有立法權的人大及其常委會進一步創新立法工作的方式方法。全國31個省市人大常委會都建立了法規草案向社會公開征求意見的制度，其中有4個省人大常委會將全部法規草案都向社會公開征求意見；立法聽證制度日臻完善；發揮代表在立法中的主體作用，抓住一年一次人代會議的機會，積極開展大會立法工作等。

三、在科學有效的權力運行制約和監督體系中釋放人大特有的權力監督權力的能量

一是加強對政府全口徑預算決算的監督，使監督更具剛性和實效。黨的十八大提出：“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。十八屆三中全會重申，加強人大預決算審查監督和國資監督。2015年，全國人大常委會修改并頒布實施了新預算法，各地方的預算監督力度得到加強，徹底改變了以往向人大提交的財政預算未能覆蓋政府預算全部信息的狀況。預決算公開更嚴格細化。預決算批準后二十天必須向社會公開，2017年起全國將設立預決算公開統一平臺，方便公眾查閱和監督。

二是規章備案審查實行全覆蓋，人大對“一府兩院”的監督擴展到抽象行政行為，推進了法制統一。新修改的立法法明顯加強了備案審查力度，明確規定主動審查，提出審查申請人反饋與公開機制，規定全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。各地方按照中央要求和立法法規定，進一步加大備案審查力度，如上海首創通過討論會形式，探索人大代表和相關領域專家參與政府行政規章的備案審查。

三是各級政府重大政策出臺前，必須向同級人大報告，促使人大對同級政府的監督向政府決策行為延伸。變人大監督從事后監督轉為事前監督，有利于在重大政策制訂過程中充分反映民意，平衡各方利益訴求，保證決策符合人民的利益和愿望，有效提高現代政府的治理能力和治理水平。

四是完善聽取和審議政府專項工作報告的相關制度，實施滿意度測評，促進對人大任命的公職人員的監督。目前約有10個省級人大開展此項工作。這充分表明人大的監督觸角已從監督“事”向監督“人”擴展，“人”“事”結合。這是人大監督的題中應有之義。安徽省人大從2014年開始實行《安徽省人大常委會關于省政府、省高院、省檢察院工作人員任前審查和任后監督的規定》，就是一例。

五是詢問和專題詢問常態化，進一步激活法律已作規定、但實際使用較少的人大監督方式。全國人大常委會還提出擇時啟動質詢。2016年江西省人大常委會表決通過成立特定問題調查委員會，調查食品安全相關問題。此前，浙江省云和縣人大常委會首次啟用特定問題調查制度，被評為“2015年全國十大民主法治事件”。

四、加強縣鄉人大工作和建設，夯實我國地方國家政權基礎