關于完善本市生態(tài)環(huán)境綜合治理的調研報告

根 據(jù)市人大常委會黨組要求，為加強對本市生態(tài)環(huán)境綜合治理工作開展情況的監(jiān)督，推動城市發(fā)展方式轉變，提升城市環(huán)境質量，創(chuàng)新城市管理服務，市人大工作研究會組織課題組開展專項調研。

一、本市生態(tài)環(huán)境綜合治理工作情況

2015年和2016年，市委、市政府連續(xù)兩年針對違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住等“五違”現(xiàn)象，按照違法建筑必須堅決拆除、安全隱患必須堅決整治、臟亂差突出狀況必須堅決改變、違法經營必須堅決取締的“四必”要求，著力“補短板”，合力塑新貌。

這次對“五違”綜合整治，可以說是力度空前，成效顯著。關鍵原因是因為市委市政府按照“以上率下、先難后易”的原則，把“五違”整治與土地減量化、人口結構調整、產業(yè)結構轉型、水環(huán)境治理、消除安全隱患等工作有機結合起來。

（一）“五違”整治目標明確

本次對“五違”整治既提出了總要求總目標，又明確了分地區(qū)分階段的具體整治范圍和內容。市委書記韓正強調：補好短板，要緊盯目標、強化管理，做好打持久戰(zhàn)的準備，扎扎實實走好每一步，不斷積小勝為大勝。同時要注意研究補短板過程中出現(xiàn)的新問題，在解決問題中要始終堅持一條原則：沒有例外、一視同仁，沒有死角、統(tǒng)一標準。

（二）全市形成良好整治氛圍

為加強和推進環(huán)境綜合整治，市委市政府班子成員分別到區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地暗訪督查，還每季度召開一次現(xiàn)場會，以點帶面，節(jié)點檢查，實行整治任務具體化、目標化、項目化。全市形成了上下聯(lián)動、部門配合、條塊結合的良好氛圍。

各類媒體也對生態(tài)環(huán)境綜合治理給予高度關注，針砭時弊，反映情況，曝光典型案例，弘揚先進事跡，引導社會輿論，鼓舞了廣大基層干部群眾的信心。

（三）綜合治理取得階段性成效

通過整治，這些重點區(qū)域的治安狀況明顯好轉，安全隱患大幅減少，環(huán)境質量不斷提升，人口調控已見成效。而且通過這次整治，城市綜合管理水平得到提升，環(huán)保、規(guī)土、消防、安全、工商、稅務、治安等法律資源得到了統(tǒng)籌協(xié)調，綜合運用。

二、在推進生態(tài)環(huán)境綜合治理中需要關注的主要問題

課題組調研認為，對整治不僅要抓數(shù)量、排進度、破難點，更要研究問題、分析原因、精準施策。因此，當前生態(tài)環(huán)境整治中還存在的一些問題需要引起關注。

（一）“五違”現(xiàn)象產生的原因值得深思

課題組認為，要想建立長效機制，特別需要尋根溯源。應該看到，當前這些生態(tài)環(huán)境方面形成的“短板”，是經歷了不同發(fā)展階段逐步累積的。其形成的原因不同，其政策背景也不一樣，其中一個重要原因是利益驅動。因此，解決這些“短板”應當尊重現(xiàn)實和歷史，本著實事求是的原則和精神，采取分類施策辦法，在明確目標、明確標準、規(guī)范行為的基礎上逐步推進。只有把原因分析透了，才能提出更符合實際、更有針對性的政策措施，才更有利于從源頭上實施管控，并建立起有針對性的長效機制。

（二）薄弱環(huán)節(jié)需要高度重視

“五違”現(xiàn)象的產生，實質上也暴露了過去“重建設、輕管理，重發(fā)展、輕環(huán)境”的弊病。從已經完成整治的地塊來看，有些地區(qū)原本就屬于管理薄弱區(qū)，日常監(jiān)管和巡查機制不健全；有些地區(qū)土地或者廠房空置，容易形成“五違”的回潮；有些地區(qū)重點整治地塊周邊地區(qū)尚有一些“五違”死角有待掃除根治，整治成果要進一步鞏固和深化。

（三）“五違”整治的標準還缺乏統(tǒng)一性

從調研中發(fā)現(xiàn)，由于生態(tài)環(huán)境綜合治理工作涉及十幾個職能部門，各區(qū)牽頭部門也不統(tǒng)一。有些地方部門不僅在權責上存在交叉和模糊，而且還存在各自為政現(xiàn)象。由于對“五違”整治的標準和認定涉及多個部門，缺乏統(tǒng)一的指導性文件，各區(qū)縣把握尺度不一，力度也不同，執(zhí)法標準有所差異，甚至有些部門存在“選擇性”執(zhí)法現(xiàn)象。

（四）配套政策支持力度不夠

從調研中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)面臨的突出問題是短期內資金需求量大，財政壓力不小，尤其是財力相對薄弱的遠郊地區(qū)壓力更大；有部分地區(qū)的農村集體經濟組織積極參與整治，而收益卻沒有得到相應的補償，部分企業(yè)的關閉直接影響了一些農民的就業(yè)和收入。目前，可用于支持生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的政策主要包括：“198”土地減量化政策、產業(yè)結構調整政策、生態(tài)補償和農林發(fā)展政策、城中村改造政策等。但是，基層認為這些政策對當前任務重、時間緊、范圍廣的整治任務來說，有一種“遠水救不了近火”的感覺，不解渴。

（五）項目資金投入績效管理有待加強

調研了解，本次綜合整治工作已經投入資金20多億元，除了拆遷補償外，也有不少工程改造項目。如何保障資金投入的績效管理，需要高度重視。

三、對深入推進“五違”整治的意見建議

要以這次綜合整治為契機，走出“日常監(jiān)管的事情突擊做，而突擊的事情卻日常做”的怪圈，使整治工作既符合人民群眾的長遠和根本利益，又讓人民群眾有實際獲得感，從而讓全社會都能自覺參與整治，維護整治成果。為此建議：

（一）建立長效管理機制，實現(xiàn)源頭管理

1、加強源頭管控。“五違”整治一定要透明公開，嚴格制定規(guī)范標準，并且公示于眾。現(xiàn)在老百姓最擔心的是“五違”回潮。因此，一定要對現(xiàn)有“五違”情況摸清底數(shù)，“老賬”堅決整治、削減，“新賬”決不允許再現(xiàn)。一旦發(fā)生新問題，必須當機立斷依法快速處置。綜合整治，除了“整”以外，更要注重在“治”字上下功夫。

2、確保規(guī)劃同步。各重點整治地塊在加快整治的同時，要抓緊在本市城市總體規(guī)劃編制的大框架下，立足長遠，科學系統(tǒng)地調整完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧土地利用、產業(yè)布局、基礎設施建設和社會民生事業(yè)等各項工作。對重點污染企業(yè)，要嚴格恢復生產評估機制，規(guī)范現(xiàn)有污染物處置和土壤修復，確保不產生二次污染。

3、推行目標責任制。將生態(tài)環(huán)境綜合治理目標和任務納入政府目標考核管理，將責任一級一級落實，確保工作的貫徹落實，并注重考核結果的運用。

（二）健全法律法規(guī)，強化責任追究

1、健全法律法規(guī)。加快對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境綜合管理相關法律法規(guī)進行梳理，抓緊通過地方立法完善法規(guī)不健全、量化指標不明確、不具體等問題。

2、加大政策支持。市級層面要加強政策協(xié)調研究，發(fā)揮政策對生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的引領作用，并努力實現(xiàn)突破。政策設計還要充分體現(xiàn)有效性和覆蓋面，確保政策更接地氣、更符合基層實際、更能在實踐中落實。特別要重視讓老百姓有獲得感，兼顧好老百姓的切身利益。比如，要避免出現(xiàn)在整治中為了創(chuàng)建“歷史名人文化街”等，而將事關老百姓開門七件事的“小菜場”也一鍋端的做法。又比如，隨著“五違”整治深入，郊區(qū)將更多涉及“198”地塊，這類地塊絕大多數(shù)是農村集體經濟組織及其農民潛在的財產性收入。如何妥善處理好這些建設用地資源現(xiàn)狀與規(guī)劃愿景的矛盾，需要在政策設計時將分類推進與聚焦重點相結合，完善政策，細化措施，加強指導，努力做到“點對點”政策支持，既確保“五違”綜合整治順利推進，又維護好農村集體經濟組織及其農民的合法權益。

3、強化責任追究機制。明確重點整治地塊所屬單位是治理工作的第一責任人，區(qū)縣是執(zhí)法管理的主體。要堅持聯(lián)合執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，形成依法依規(guī)、遵紀守法的環(huán)境氛圍。對已經確認的“五違”舊賬，要有一個綜合整治的責任限期，明確具體的責任主體。其中，對國有企業(yè)更要嚴肅紀律，使其加強自我管理，帶頭清除“五違”，堅決不搞“五違”。要嚴格生態(tài)環(huán)境綜合治理考核辦法，建立客觀、公正、科學的綜合考核機制，優(yōu)化定量考核機制，嚴肅處理新增“五違”情況，嚴格追究“五違”回潮的單位負責人、直接責任人的法律、行政和經濟責任。

（三）健全城市綜合管理體系，提升城市管理水平

1、健全綜合管理體系。生態(tài)環(huán)境綜合治理是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、綜合性強，要針對當前部門職責存在的邊界模糊問題，進一步強化市城市綜合管理領導小組的統(tǒng)籌協(xié)調功能。建立健全市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市綜合管理體系，鞏固城市建設和管理成果，整合城市管理資源，優(yōu)化城市管理方式，提升城市管理效能。可借鑒黃浦區(qū)的經驗，結合城管綜合執(zhí)法體制改革成立市政綜合管理委，發(fā)揮其在統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)相關部門和單位綜合執(zhí)法、綜合管理、綜合施策等方面的作用，為推進生態(tài)環(huán)境綜合治理工作奠定良好的工作基礎。

2、完善綜合執(zhí)法機制。進一步整合城市管理綜合執(zhí)法資源，健全執(zhí)法聯(lián)動和協(xié)作配合機制，理順相關部門職責關系，依法依規(guī)組織開展執(zhí)法整治工作，確保執(zhí)法必嚴，違法必究，同時強化日常管理工作力度。健全公安機關對綜合執(zhí)法的保障機制，強化環(huán)保執(zhí)法力度，規(guī)范對污染企業(yè)實行強制停產的程序，促進企業(yè)轉型升級。

3、提升城市管理標準。進一步提升上海超大型城市管理的精細化、規(guī)范化、長效化水平，以生態(tài)環(huán)境綜合治理為契機，建立完善城市管理精細化標準體系。在城市綜合管理方面，進一步細分行業(yè)，建立各行業(yè)的精細化管理流程、管理體系、考核標準，并根據(jù)中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結合部、郊區(qū)的不同特點和要求，建立針對性的標準規(guī)范。如中心城區(qū)重在提升功能和品質；城鄉(xiāng)結合部重在消除差距和短板；郊區(qū)新城要成為相對獨立的綜合性城區(qū)。