關(guān)于市人大代表換屆選舉若干問題的研究

上 海市第十四屆人大代表將于2017年底任期屆滿，進(jìn)行換屆選舉。黨的十八大以來，中央對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度提出一系列新思想新論斷新要求，特別是2015年下半年起，就人大代表選舉等工作下發(fā)多個(gè)重要文件，全國(guó)人大據(jù)此對(duì)地方組織法、選舉法和代表法進(jìn)行修改，市委也就貫徹中央文件精神提出明確要求。為落實(shí)好有關(guān)法律法規(guī)和中央、市委要求，向市人大常委會(huì)黨組提出做好新一屆市人大代表換屆選舉工作的有關(guān)建議，本課題組堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前選舉工作面臨的新形勢(shì)、新情況和本市近幾屆代表選舉工作的實(shí)踐深入開展調(diào)研，擬對(duì)做好本次換屆選舉工作提出如下五方面建議。

一、堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保中央市委對(duì)代表選舉各項(xiàng)要求依法圓滿實(shí)現(xiàn)

中央有關(guān)文件再次強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好代表換屆選舉工作的核心原則和貫穿選舉工作全過程的核心要求。上海的換屆選舉工作已經(jīng)基本形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大組織實(shí)施、各方共同參與的工作格局，建議在黨的領(lǐng)導(dǎo)力度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)強(qiáng)度上，從以下三方面進(jìn)一步加強(qiáng)：

第一，在選舉工作的總體安排上要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是將之體現(xiàn)在對(duì)選舉工作全過程的把握上。通過成立換屆領(lǐng)導(dǎo)小組、制定整體工作方案、明確相關(guān)部門職責(zé)，凸顯黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。二是將之體現(xiàn)在對(duì)選舉工作重點(diǎn)環(huán)節(jié)的把關(guān)上。建議市委和市人大常委會(huì)黨組在選舉啟動(dòng)、提名推薦、協(xié)商平衡、投票選舉等四個(gè)階段的每一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都統(tǒng)一部署、提出要求，為選舉工作的順利開展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)。三是將之體現(xiàn)在對(duì)選舉工作重大問題的把控上。建議市委和市人大常委會(huì)黨組更加關(guān)注選舉工作的新情況、新問題，特別是要研究在信息化時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+選舉”可能產(chǎn)生的效應(yīng)，及時(shí)加強(qiáng)分析研判、提出對(duì)策措施，確保選舉工作依法有序開展。

第二，在代表名額分配原則和人選的總體平衡上要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在組織機(jī)構(gòu)上，建議成立由市人大、市委組織部、市委統(tǒng)戰(zhàn)部、各大口黨委、區(qū)委共同組成的代表名額和人選統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組，這樣有利于避免重復(fù)提名和面上的不平衡。在提名方式上，一是可適當(dāng)擴(kuò)大提名比例范圍，便于更好地保證代表候選人的質(zhì)量；二是可留少量（5-10個(gè)）不分配到提名單位的提名名額，用于全市面上的統(tǒng)籌平衡。在提名時(shí)間上，建議探索各提名單位分時(shí)提名的方式。即大口黨委先提名，區(qū)委次之，市委最后提名。這樣做有利于避免重復(fù)提名和人選過于集中的問題。

第三，在選舉風(fēng)氣和選舉組織工作的總體監(jiān)督上要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要嚴(yán)肅紀(jì)律，加強(qiáng)選舉風(fēng)氣監(jiān)督，堅(jiān)決實(shí)行違紀(jì)違法行為“零容忍”，營(yíng)造風(fēng)清氣正的選舉環(huán)境。同時(shí)，要警惕防范敵對(duì)勢(shì)力干擾破壞，周密制定工作預(yù)案，積極依法穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)。

二、堅(jiān)持依法完善分配原則，確保代表名額分配科學(xué)合法合理

近年來，本市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制正在發(fā)生重大變化：一是管理重心逐步下移，基層承擔(dān)的社會(huì)治理任務(wù)越來越重；二是“十三五”及更長(zhǎng)時(shí)期，上海的發(fā)展面臨科創(chuàng)中心建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、超大型城市治理等一系列新的形勢(shì)和任務(wù)；三是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新業(yè)態(tài)、新組織不斷涌現(xiàn)、重要性也不斷凸顯，亟需建立與之相適應(yīng)的代表隊(duì)伍。因此，必須在原有基礎(chǔ)上對(duì)代表名額分配標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步完善，體現(xiàn)“三個(gè)傾斜”：

一是適當(dāng)向人口導(dǎo)入較多的區(qū)傾斜，使代表名額分配更加符合法律的要求。同時(shí)，積極引導(dǎo)有關(guān)區(qū)將區(qū)域范圍內(nèi)市屬和中央在滬等單位的優(yōu)秀人選提名為代表候選人。二是適當(dāng)向有助于完成本市“十三五”及更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的新興產(chǎn)業(yè)和組織傾斜，使代表名額分配更加符合城市發(fā)展的方向。同時(shí)，積極引導(dǎo)相關(guān)大口黨委增強(qiáng)系統(tǒng)觀念，一方面可將本系統(tǒng)內(nèi)的優(yōu)秀人才推薦到區(qū)里提名，另一方面也可把區(qū)里推薦的相關(guān)行業(yè)代表視作本系統(tǒng)的代表。三是適當(dāng)向本屆履職積極代表的提名單位或選舉單位傾斜，探索建立代表履職情況與名額分配之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使代表名額分配更加符合代表履職的實(shí)際。

三、堅(jiān)持嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出機(jī)制，確保代表素質(zhì)和日常管理的落實(shí)

中央文件從把好代表入口關(guān)和加強(qiáng)代表日常履職管理兩方面，對(duì)保證代表素質(zhì)提出明確要求。課題組認(rèn)為，要切實(shí)把好代表素質(zhì)關(guān)，關(guān)鍵是要同時(shí)把好“準(zhǔn)入”和“退出”兩道關(guān)。

一是要加強(qiáng)源頭管理，把好代表準(zhǔn)入關(guān)。要嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)條件，制定嚴(yán)格的“準(zhǔn)入”和“禁入”標(biāo)準(zhǔn)。要嚴(yán)格考察審查，堅(jiān)持“誰主管誰考察、誰推薦誰負(fù)責(zé)”的原則，同時(shí)依法加強(qiáng)代表資格審查工作，把考察審查工作做深做細(xì)。要嚴(yán)明公示制度，堅(jiān)持代表候選人初步人選在所在單位公示，還可探索人選在其居住地所在社區(qū)進(jìn)行公示等，為把好素質(zhì)關(guān)提供更為詳實(shí)的依據(jù)。要嚴(yán)肅選前談話承諾，可由提名單位黨組織出面找代表候選人初步人選談話，告知代表的法定權(quán)利義務(wù)和履職要求，并由本人作出書面承諾。

二是是要建立完善機(jī)制，把好代表退出關(guān)。要區(qū)分情況，分別完善代表退出機(jī)制。除存在法定終止代表資格或暫停執(zhí)行代表職務(wù)情形的外，對(duì)代表工作崗位變動(dòng)后失去該工作領(lǐng)域代表性的，可建議代表提出辭職，以便補(bǔ)選相應(yīng)崗位人員擔(dān)任代表；對(duì)履職不積極的代表，原提名單位應(yīng)當(dāng)給予警告，一段時(shí)間后仍不改進(jìn)的，應(yīng)當(dāng)建立勸退機(jī)制，由提名單位找本人談話，要求辭去代表職務(wù)；對(duì)于違反社會(huì)道德或存在與代表身份不符的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)約談或函詢，經(jīng)提醒仍不改正的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去代表職務(wù)；對(duì)于涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法已立案審查、犯罪事實(shí)已查清依法需追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)罷免其代表職務(wù)。要加強(qiáng)履職日常管理。建議市人大加強(qiáng)對(duì)代表履職的日常管理，盡快研究出臺(tái)市人大、市委組織部、市委統(tǒng)戰(zhàn)部、大口黨委、區(qū)委等各方齊抓共管的代表履職管理機(jī)制。建議代表的選舉單位（區(qū)人大）和市人大加強(qiáng)與提名單位的溝通，及時(shí)記錄代表的履職情況，并向代表的提名單位反饋。建議代表的提名單位主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)本系統(tǒng)代表履職的情況的關(guān)心和了解，解決代表在履職過程中碰到的問題和困難，并對(duì)代表履職提出要求。

四、堅(jiān)持科學(xué)的結(jié)構(gòu)要求，確保代表的廣泛性和代表性

代表結(jié)構(gòu)既是代表廣泛性、代表性的具體體現(xiàn)，也是代表依法履職、發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。本屆市人大代表的總體結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化，落實(shí)了中央和市委的要求。但是也存在行業(yè)領(lǐng)域分布還不夠均衡、交叉任職較多、代表結(jié)構(gòu)與素質(zhì)還不夠匹配等問題。根據(jù)中央對(duì)優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的要求，結(jié)合本市實(shí)際，可按照“四個(gè)匹配”標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)一步完善代表結(jié)構(gòu)：一是代表結(jié)構(gòu)要與本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)相匹配，二是代表結(jié)構(gòu)要與提名單位的實(shí)際情況相匹配，三是代表結(jié)構(gòu)要與選舉單位所在區(qū)的發(fā)展定位相匹配，四是代表結(jié)構(gòu)要與體現(xiàn)群眾基礎(chǔ)和民意的要求相匹配。具體要做到“二增二減”。“二增”，即增加從事一線生產(chǎn)和工作的基層代表，增加符合本市“十三五”及更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展需求的代表。“二減”，即減少干部代表，減少交叉任職代表。關(guān)于減少領(lǐng)導(dǎo)干部代表，一是要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行市政府組成部門負(fù)責(zé)人不擔(dān)任市人大代表的規(guī)定；二是建議擔(dān)任市委常委的或換屆時(shí)擬到人大工作的副市長(zhǎng)可以推薦為市人大代表候選人，其他副市長(zhǎng)一般不推薦為代表候選人。關(guān)于減少交叉任職，要盡早明確除確因工作需要外，各級(jí)人大代表之間、人大代表與政協(xié)委員之間一般不交叉的基本原則，把工作做在前，更好地尊重區(qū)人大代表的提名權(quán)和選舉權(quán)。

五、堅(jiān)持充分發(fā)揚(yáng)民主、提升民主質(zhì)量，確保依法有序組織選舉

在選舉組織工作上我們?nèi)〉昧艘恍┏晒?jīng)驗(yàn)。如，組織代表候選人初步人選在其所在單位公示，組織正式代表候選人與區(qū)人大代表見面，采取缺額提名、留出一定名額由區(qū)人大代表聯(lián)名提名等。建議在此基礎(chǔ)上繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，在提升民主質(zhì)量上下功夫。一是主動(dòng)作為，在選舉時(shí)，可由市人大常委會(huì)匯總區(qū)人大常委會(huì)的意見并經(jīng)過綜合平衡后，主動(dòng)提出推薦連任的人選建議。同時(shí)以適當(dāng)形式對(duì)履職不積極、不宜再擔(dān)任代表的人選提出意見。二是積極探索，保障區(qū)人大代表的知情權(quán)和選舉權(quán)。為進(jìn)一步增加人選介紹的豐富性和見面的互動(dòng)性，一是建議繼續(xù)組織代表候選人與區(qū)人大代表見面活動(dòng)。有條件的區(qū)可以進(jìn)一步增強(qiáng)見面的互動(dòng)性，使區(qū)人大代表更全面地了解所要選舉的人選，也可以探索市人大代表候選人在選舉單位以多種方式公示。如，可以在區(qū)級(jí)政務(wù)網(wǎng)上公示市人大代表候選人的情況，還可以通過視頻方式錄制對(duì)代表候選人的介紹和其本人的選前表態(tài)，一并放到網(wǎng)上。二是繼續(xù)堅(jiān)持缺額提名的做法，建議缺額提名的總數(shù)原則上不低于本屆，其中本屆履職積極的連任代表應(yīng)占一定比例。