建立我國經濟新常態下的政府財政和審計生態集成系統

吳大器+張天樞

一、引言

隨著我國公共財政管理改革的不斷深入，我國現行的政府會計體系所提供的信息在數量和質量上越來越滯后于公共財政管理改革的需求。同時，中國經濟與社會治理進入新常態，也對政府審計工作的全面有效性提出新的要求。作為當前信息技術最前沿領域，區塊鏈技術的出現，為完善我國政府財政、審計工作流程，推進國家治理能力提升，提供了新的思路和工具。

二、區塊鏈技術發展與應用現狀

所謂區塊鏈技術，是指集體維護一個可靠數據庫技術方案。該技術方案主要讓區塊（Block）通過密碼學方法相關聯起來，每個數據塊包含一定時間內系統全部數據信息，并且生成數字簽名以驗證信息有效性鏈接到下一個數據塊形成一條主鏈（Chain）。其中區塊是區塊鏈中一條記錄，包含并確認待處理交易。區塊鏈1.0應用以比特幣為代表，解決了貨幣和支付手段去中心化。區塊鏈2.0則利用區塊鏈技術來轉換許多不同資產而不僅僅是比特幣，通過轉讓來創建不同資產單元的價值。在這個階段，區塊鏈技術的去中心化賬本功能可以被用來注冊、確認、轉移各種不同類型資產及合約。區塊鏈3.0則將區塊鏈應用領域擴展到金融行業之外，包括在司法、醫療、物流等各個領域，區塊鏈技術可以解決信任問題，提高整個系統運轉效率。

區塊鏈技術即引起來越來越多的關注，在麥肯錫的報告中，該技術被稱之為繼蒸汽機、電力、信息和互聯網科技之后，目前最有潛力觸發第五輪顛覆性革命浪潮的核心技術。從國際上看，在金融業，該技術必將對交易所、保險、基金、眾籌、股權交易等方面產生顛覆性的改變；在公共治理方面，英國已率先將該技術應用于國民健康保險制度（NHS）中，使患者可自行控制個人記錄的訪問權并知悉醫療機構對其記錄的訪問情況；在會計和審計領域，對新興技術一向反映迅速的四大會計師事務所中的德勤和普華永道，已成立專家小組，建立公共賬本，為客戶提供咨詢服務，進而大大降低了公司運營成本，實現了實時監控客戶公司賬本。

三、區塊鏈技術的優勢和缺陷

（一）優勢。一是不可篡改，更安全。通過區塊鏈技術，任何人都可以共享交易記錄的數據庫。但由于技術上的設計并輔以密碼學和共識算法，區塊鏈實現了數據庫歷史記錄的不可篡改。比特幣的實踐已經證明，這樣一個數據庫可以確保市值達百億美元的比特幣在全球黑客的攻擊下，運轉穩定。二是異構多活，高可用。從區塊鏈系統的架構看，每個系統參與方都是一個異地多活節點，遠超“兩地三中心”這樣的冗余度，是天生的多活系統。每個全節點都會維護一個完整的數據副本，并且這些數據副本還在不同實體的控制之下，數據通過共識算法保持高度一致。三是新型協作機制，更高效。區塊鏈以對等的方式把參與方鏈接起來，由參與方共同維護一個系統，通過共識機制和職能合約來表達協作規則，實現更有彈性的協作方式。因為參與方職責明確，不用向第三方機構讓渡權力，無需維護第三方信息機構的成本，有利于各方更好地開展協作。作為信息機器，區塊鏈有望成為低成本、高效率的一種全新的協作模式，形成更大范圍、更低成本的新協同機制。四是智能合約，更先進。從本質上講，職能合約就是運行在區塊鏈上的一段代碼，和運行在服務器上的代碼并無太大差別，唯一的區別就是可信度更高。智能合約一旦被部署到區塊鏈上，程序的代碼和數據就是公開透明的，無法被篡改，并且一定會按照預先定義的邏輯去執行，產生預期中的結果。

（二）缺陷。在充分認識區塊鏈技術將為各行業帶來的巨大利好的同時，也應該認清該技術可能存在的弊端，做好保密信息等級分類，牢鑄保密工作“防火墻”。一是吞吐量集延遲。網絡延遲是許多區塊鏈系統存在的主要缺陷之一。例如，在比特幣中，每個區塊的平均認證時間是10分鐘；并且出于安全考慮，需先等待一定數量的區塊驗證完成，以降低重復支付攻擊成功的概率。第二代區塊鏈采取了權益證明或《拜占庭容錯協議》，該協議可以在幾秒鐘內驗證區塊并提供更大的交易吞吐量。二是隱私。比特幣中，每個節點都必須在網絡連接開始前囊括整個數據庫以在達成一致的過程中檢查每筆交易的合法性。特別是對金融機構，有兩個主要的結果：一是監管要求，在某些情況下，客戶信息應當被保密；二是產業戰略，在金融行業，競爭者希望對自己的交易信息保密。三是規模和寬度。截止2016年1月，比特幣區塊鏈的規模已經超過50GB，并以15GB每年的速度增長。在交易比例高和智能合約多的系統中，即使對采用了企業硬件的節點而言，數據的數量依然可能會成為一個挑戰。一個可能的解決辦法就是《比特幣照明協議》，該協議允許通過微支付渠道進行鏈下微交易。四是安全性。如前所述，比特幣網絡被認為對臨界值和在設計假定下都是安全的，設計假定即網絡的大部分被遵循協議的平等實體所控制。但區塊鏈仍然有三個方面的安全隱患：秘鑰丟失、錯誤的實現和協議被攻擊。以秘鑰丟失問題為例，一方面秘鑰的補發與管理和區塊鏈的分布式是沖突的；另一方面秘鑰的認證需要可行的計算環境在很大程度上是缺失的。

四、區塊鏈思維對優化政府財政審計工作的意義

中國經濟發展已進入新常態，在黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展新理念指引下，區塊鏈思維與現行政府財政、審計工作的結合將具有十分重要現實意義。

1、整體協調，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。政府會計和審計是良好國家治理實現過程中的必要因素，良好國家治理的實現需要健全的政府會計制度和審計制度相互融合和共同支持。區塊鏈思維將大大加快政府會計信息互通，加強對財政資金流轉全過程的動態監控，從而實現良好的國家治理。

2、建立體系，建立健全公開透明的預算制度。當前財政收入呈現“緩”增長態勢，把好預算關，全面管好財政收支總盤子，對確保安全高效的使用財政資金顯得尤為重要。黨的十八大提出了“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”的要求，國務院常務會議研究部署的2013年深化經濟體制改革重點工作中，在財稅領域改革方面明確，下大力氣推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案。目前，我國各級人大只能對預算進行一般性的審查，缺乏可操作性的監督措施。區塊鏈思維將有利于改善預算審批程序，使人大對預算編制過程進行監督成為可能，有利于人大預算審查由程序性向實質性轉變。

3、創新手段，貫徹落實審計全覆蓋的監督要求。在國務院第26次常務會議上，李克強總理對審計工作在國家治理中發揮的“免疫”作用予以肯定，并提出了審計監督全覆蓋的概念。2013年12月，劉家義審計長在全國審計工作會議上提出要實現審計監督“全覆蓋”，使所有公共資金、國有資產、國有資源都在審計監督下，不留盲區和死角，不斷增強審計的威懾力和時效性。當今時代，以信息技術為核心的新一輪科技革命正在孕育興起，政府審計應順應形式，創新方法，完善手段，充分發揮審計在國家治理中的作用。

五、建議探索建立政府財審生態體系

鑒于以上三點，建議在改革開放前沿的地區進行試驗探索，按照整體設計、分步細化、由點及面、協同推進的原則，分三步走，利用區塊鏈的思維與工具逐步完善政府會計審計動態協調的生態體系，建立“政府財審系統”。

該“政府財審系統”是由主系統和輔助系統兩部分組成的、發散式的、可外聯的系統集成，主系統為政府會計和政府審計工作開展的主要載體；輔助系統用于對主系統中各類財務數據提供會計信息和必要的業務數據。主系統應由“政府收支全口徑預算系統” “公共財政資金共享賬本”和“政府財政資金績效評價體系”三個要素構成；輔助系統則包括：“行政事業單位機構編制信息系統” “行政事業單位固定資產管理系統”和“行政事業單位業務數據系統”。

第一階段為孵化期。可選取創新意識強、經濟發展快的開放型區縣作為試點，建立“政府財審系統”，包括工商、稅務及國有企業在內的所有財政資金涉及的行政、事業、企業單位的預算、會計記賬和財政資金的績效評價均納入該體系，實現行政區域內政府部門財政資金使用信息對接。

第二階段為發展期。結合試點城市的使用體驗，總結經驗、改善技術，全國大中型城市政府部門的財政資金預算和使用信息都將納入“政府財審系統”，實現行政局域間政府部門會計信息的對接。

第三階段為成熟期。完善區塊鏈思維在政府會計審計領域應用的技術不足，全國范圍內全面推廣“政府財審系統”，實現全國財政資金會計信息記賬一體化。

具體來看，當大數據會計信息系統達到一定程度和廣度之后，可以實現發起交易、貿易復核等一系列會計入賬行為的真實性、實時性和不可逆性，政府審計及其他的監管機構或其他利益相關者都可以實時監控政府財政會計正本，減少甚至消除欺詐和假賬，而社會公眾也能第一時間獲取可以信任的財會收支狀況的實時報告。