TPP框架下的公共電信服務(wù)監(jiān)管問(wèn)題

張簫帆

一、公共電信的范疇以及監(jiān)管的必要性

1.公共電信服務(wù)的基本范疇

公共電信服務(wù)是電信運(yùn)營(yíng)商利用基礎(chǔ)通信設(shè)施，與服務(wù)提供商、內(nèi)容提供商以及應(yīng)用服務(wù)提供商共同為廣大用戶提供的各種服務(wù)的總稱。根據(jù)服務(wù)運(yùn)營(yíng)商的性質(zhì)及用戶所在的地域空間范圍大小，公共電信服務(wù)有廣義與狹義之分。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，跨國(guó)電信服務(wù)逐步興起。電信服務(wù)運(yùn)營(yíng)商跨國(guó)運(yùn)營(yíng)已成常態(tài)，公共電信服務(wù)的范疇日趨復(fù)雜，因此，本文提出的監(jiān)管對(duì)象，即為廣義上的公共電信服務(wù)。

2.公共電信服務(wù)監(jiān)管的必要性

電信行業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，它為生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供生產(chǎn)和生活的必需品，它的發(fā)展直接關(guān)系到社會(huì)公眾的生活質(zhì)量、社會(huì)的公共利益以及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。電信行業(yè)與人們的利益息息相關(guān)，對(duì)保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和社會(huì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有著舉足輕重的作用。但是由于其本身具有的自然壟斷性、交易不可逆性等固有特征，使得公共電信服務(wù)供應(yīng)商在信息與資源方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)具有壟斷作用。同時(shí)由于電信行業(yè)較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，決定了電信企業(yè)之間雖然有著強(qiáng)烈的互聯(lián)互通愿望，但運(yùn)營(yíng)商之間會(huì)存在因?yàn)闋?zhēng)奪市場(chǎng)而造成的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

綜上所述，基于各種因素，公共電信服務(wù)行業(yè)必須得到監(jiān)管。不僅是國(guó)內(nèi)的監(jiān)管，各國(guó)也應(yīng)通過(guò)一系列國(guó)際協(xié)作，制定國(guó)際協(xié)議，進(jìn)而明確國(guó)家對(duì)跨國(guó)電信服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管。

二、TPP簽署前，國(guó)際公約中有關(guān)公共電信服務(wù)監(jiān)管的條款概況

對(duì)于公共電信服務(wù)的監(jiān)管，現(xiàn)階段各國(guó)主要依靠國(guó)際電信聯(lián)盟及其制定的《國(guó)際電信聯(lián)盟組織法》《國(guó)際電信聯(lián)盟公約》加以規(guī)制。在世界貿(mào)易組織（WTO）成立后簽署的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中，電信被作為補(bǔ)充性規(guī)定納入其中，包括對(duì)電信監(jiān)管目標(biāo)、價(jià)值判斷作出的原則性規(guī)定。

1.國(guó)際電信聯(lián)盟制定的相關(guān)法律、協(xié)定概況

《國(guó)際電信聯(lián)盟組織法》與作為其補(bǔ)充的《國(guó)際電信聯(lián)盟公約》的性質(zhì)是內(nèi)部的組織法，主要規(guī)定了電聯(lián)職能的行使、關(guān)于大會(huì)和全會(huì)的一般條款、議事規(guī)則、仲裁和修訂等內(nèi)容，對(duì)于如何加強(qiáng)公共電信服務(wù)的監(jiān)管并無(wú)專章加以闡述。《國(guó)際電信聯(lián)盟組織法》僅僅在第31條電聯(lián)的法律權(quán)能中規(guī)定了“電聯(lián)在其每一會(huì)員的領(lǐng)土上享有行使其職能和實(shí)現(xiàn)其宗旨所必需的法律權(quán)能”這一概略條款，而對(duì)于行使何種法律權(quán)能未作出明確規(guī)定。

2.WTO成員國(guó)簽署的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定電信服務(wù)補(bǔ)充規(guī)定》

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定電信服務(wù)補(bǔ)充規(guī)定》作為《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的補(bǔ)充規(guī)定，雖然沒(méi)有對(duì)電信監(jiān)管的具體制度作出規(guī)定，但對(duì)監(jiān)管的價(jià)值取向和目標(biāo)進(jìn)行了一定程度的闡述。其主要對(duì)跨國(guó)電信服務(wù)運(yùn)營(yíng)商的待遇作出了規(guī)定，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入透明和非歧視待遇等原則性規(guī)定，以此作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管時(shí)的價(jià)值考量。

三、TPP框架下的公共電信服務(wù)監(jiān)管

TPP首次在一個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中，將有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)接入規(guī)則擴(kuò)展至移動(dòng)供應(yīng)商，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，有利于促進(jìn)電信市場(chǎng)的發(fā)展。但與此同時(shí)，市場(chǎng)的監(jiān)管也更為復(fù)雜。因此，較前文提到的國(guó)際電聯(lián)的相關(guān)法律、協(xié)定與《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中的電信條款，TPP電信章節(jié)26個(gè)條款中有3個(gè)條款對(duì)監(jiān)管方法、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其與政府的關(guān)系、執(zhí)行方法等作出了制度性的規(guī)定，對(duì)公共電信的監(jiān)管更趨細(xì)致。

1.TPP中電信監(jiān)管的相關(guān)條款列舉

（1）第13.3條（監(jiān)管方法）。締約方認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的價(jià)值，為電信服務(wù)供應(yīng)提供廣泛選擇，并增進(jìn)消費(fèi)者福利，且如存在有效競(jìng)爭(zhēng)或?qū)儆谑袌?chǎng)上的新型服務(wù)，則可無(wú)須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。因此，締約方認(rèn)識(shí)到監(jiān)管需求和方法因市場(chǎng)而異，每一締約方可決定如何履行本章規(guī)定的義務(wù)。

對(duì)此，締約方認(rèn)識(shí)到一締約方可：①進(jìn)行直接監(jiān)管，無(wú)論是該締約方預(yù)測(cè)市場(chǎng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，還是解決市場(chǎng)中已出現(xiàn)的問(wèn)題；②依照市場(chǎng)力量的作用，特別是在有或可能有競(jìng)爭(zhēng)性或較低門檻的市場(chǎng)部門；③或使用其他任何其他方法，有利于終端使用者的長(zhǎng)期利益。

盡管一締約方進(jìn)行直接監(jiān)管，在其法律規(guī)定的范圍內(nèi)，該監(jiān)管仍可不對(duì)該締約方歸為公共電信服務(wù)的服務(wù)適用，如其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他主管機(jī)構(gòu)認(rèn)定：①實(shí)施該監(jiān)管對(duì)阻止不合理或歧視性做法是不必要的；②實(shí)施該監(jiān)管對(duì)消費(fèi)者保護(hù)是不必要的；③不實(shí)施該監(jiān)管符合公共利益，包括促進(jìn)和增強(qiáng)公共電信服務(wù)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)。

（2）第13.16條（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府所有權(quán)）。每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與任何公共電信服務(wù)供應(yīng)商分離且不對(duì)其負(fù)責(zé)。為保證電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)不在任何公共電信服務(wù)商中享有財(cái)務(wù)權(quán)益，或參與運(yùn)營(yíng)或管理。

每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他主管機(jī)關(guān)作出的，與本章規(guī)定有關(guān)的監(jiān)管決定和程序，對(duì)所有市場(chǎng)主體是公正的。獲得更優(yōu)惠待遇的供應(yīng)商為該締約方國(guó)家政府所有，任何締約方不得因此基于其領(lǐng)土內(nèi)的電信服務(wù)供應(yīng)商，高于另一締約方的同類服務(wù)供應(yīng)商的待遇。

（3）第13.20條（執(zhí)行）。每一締約方應(yīng)授權(quán)其主管機(jī)關(guān)執(zhí)行涉及下列條款規(guī)定的為該締約方義務(wù)的措施，包括第13.4條（公共電信服務(wù)的接入和使用）、第13.5條（公共電信服務(wù)供應(yīng)商的義務(wù)）、第13.7條（給予公共電信服務(wù)主要供應(yīng)商的待遇）、第13.8條（競(jìng)爭(zhēng)保障）、第13.9條（轉(zhuǎn)售）、第13.10條（主要供應(yīng)商的網(wǎng)絡(luò)元素非捆綁）、第13.11條（與主要供應(yīng)商之間的互聯(lián)互通）、第13.12條（主要供應(yīng)商對(duì)專用線路服務(wù)的提供和定價(jià)）、第13.13條（主要供應(yīng)商的共址服務(wù)）、第13.14條（主要供應(yīng)商擁有或控制的電桿、管線、管網(wǎng)和路權(quán)的接入）以及第13.15條（國(guó)際海底電纜系統(tǒng)）。該權(quán)限應(yīng)包括實(shí)施有效制裁的能力，可包括罰款、強(qiáng)制救濟(jì)（臨時(shí)或最終的），或修改、中止或撤銷許可等。

2.條款的總結(jié)及由此歸納之TPP電信監(jiān)管的基本模式

（1）條款總結(jié)。TPP電信一章中涉及監(jiān)管的條文主要有第13.3條（監(jiān)管方法）、第13.16條（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)及政府所有權(quán)）、第13.20條 （執(zhí)行）3個(gè)條款。

第13.3條（監(jiān)管方法）：該條文的目的在于說(shuō)明電信監(jiān)管的價(jià)值取向和目的。明確TPP框架下的監(jiān)管是建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，締約方應(yīng)當(dāng)首先對(duì)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值具備一定的認(rèn)識(shí)，才可能基于增進(jìn)消費(fèi)者福利、促進(jìn)電信市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的目的進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管行為。在此基礎(chǔ)上提出監(jiān)管方式應(yīng)主要依靠市場(chǎng)力量，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管僅僅作為市場(chǎng)調(diào)控的補(bǔ)救措施而存在，從而盡可能地限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)能的擴(kuò)張。基于國(guó)民待遇原則，針對(duì)異域電信供應(yīng)商的監(jiān)管也應(yīng)遵循非歧視原則，實(shí)現(xiàn)公平對(duì)待。

第13.16條（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)及政府所有權(quán)）：該條文的目的在于明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)“裁判者”的中立地位，保證其提供公平、無(wú)歧視的監(jiān)管。“任何人不得做自己的法官。”監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益一旦涉及監(jiān)管過(guò)程，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于對(duì)自身利益的考量，很難做出公正有效的監(jiān)管行為。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要超然于市場(chǎng)之外，才能公平對(duì)待市場(chǎng)主體。

第13.20條（執(zhí)行）：該條文的目的在于明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行直接監(jiān)管時(shí)的權(quán)限。依據(jù)第13.3條，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管是市場(chǎng)監(jiān)管失效的補(bǔ)救措施，因而其監(jiān)管措施較之于市場(chǎng)監(jiān)管更為直接且強(qiáng)力，包括罰款、強(qiáng)制救濟(jì)以及修改、中止或撤銷許可。通過(guò)政府職能部門的強(qiáng)力干預(yù)穩(wěn)定市場(chǎng)，保證消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵害。

（2）TPP電信監(jiān)管的基本模式。通過(guò)對(duì)監(jiān)管方法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及執(zhí)行措施的闡述，TPP框架下的公共電信服務(wù)監(jiān)管模式可以概括為在遵循競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)價(jià)值，堅(jiān)持公平公正非歧視原則的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)自身的調(diào)控作為監(jiān)管的主要方式，中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)強(qiáng)有力的直接監(jiān)管作為市場(chǎng)監(jiān)管補(bǔ)充的多元化監(jiān)管模式。

四、TPP多元化公共電信服務(wù)監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)

1.正面評(píng)價(jià)

（1）有利于監(jiān)管立法的透明化。對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，保證制定和執(zhí)行市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則過(guò)程的透明度和上訴權(quán)對(duì)確保競(jìng)爭(zhēng)活力至關(guān)重要。TPP的電信監(jiān)管模式是以市場(chǎng)化作為價(jià)值基礎(chǔ)的模式，電信章節(jié)中的監(jiān)管條款確保各利益相關(guān)方享有平等的介入機(jī)會(huì)，包括創(chuàng)新型供應(yīng)商如何通過(guò)使用技術(shù)或創(chuàng)新型服務(wù)產(chǎn)品更有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（2）以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管原則更有利于促進(jìn)電信市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。TPP國(guó)家同意在電信領(lǐng)域采用同一項(xiàng)原則，即依賴市場(chǎng)力量和商業(yè)談判是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、避免市場(chǎng)失靈和壟斷行為的首選方式。這種監(jiān)管模式可以有效避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)主體資格的無(wú)謂限制，利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；即使市場(chǎng)出現(xiàn)危機(jī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可有充足的資源和精力進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

（3）市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有利于監(jiān)管的公平與非歧視且杜絕腐敗。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為裁判者，其地位必須超然于各市場(chǎng)主體之上，才能保證監(jiān)管的公平。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體達(dá)成利益的一致，那就毫無(wú)監(jiān)管可言。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為利益的受益方，若與市場(chǎng)主體即供應(yīng)商沆瀣一氣，將使得消費(fèi)者的利益受到損害，同時(shí)也不利于市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.負(fù)面評(píng)價(jià)

（1）各國(guó)的信息安全面臨潛在危機(jī)。作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)，公共電信服務(wù)供應(yīng)商掌握了大量有關(guān)用戶的信息，包括商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，甚至國(guó)家秘密，一旦信息泄露，對(duì)國(guó)家、社會(huì)造成的損失不可估量。市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)控?zé)o法解決此類問(wèn)題，必須由監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制介入。但TPP的電信監(jiān)管條款中對(duì)此并無(wú)相關(guān)規(guī)定。

（2）忽視發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際。較發(fā)達(dá)國(guó)家而言，發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小，科技水平落后，市場(chǎng)體制不完善，在公共電信服務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)尤為明顯。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于發(fā)展中國(guó)家公共電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。TPP的監(jiān)管模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)電信服務(wù)市場(chǎng)的作用，其實(shí)質(zhì)上可能造成發(fā)達(dá)國(guó)家電信供應(yīng)商在發(fā)展中國(guó)家形成壟斷，甚至經(jīng)濟(jì)入侵。

五、TPP的電信監(jiān)管模式對(duì)我國(guó)的啟示

1.我國(guó)電信監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行電信服務(wù)監(jiān)管體制是由中央和地區(qū)兩級(jí)管理，也就是說(shuō)，我國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩級(jí)組成。中央級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬信息產(chǎn)業(yè)部的電信管理局，地方級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬各級(jí)政府的通信管理局。部級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制度規(guī)則及具體政策的起草制定、補(bǔ)充解釋和修改完善，同時(shí)對(duì)全國(guó)性基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的重大經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督和管理，省一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制度和政策的執(zhí)行，理順直轄市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)系以及對(duì)區(qū)域性電信企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

信息產(chǎn)業(yè)部是領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)電信監(jiān)管工作的主要機(jī)構(gòu)，是在原郵電部、電子工業(yè)部、國(guó)家無(wú)線電管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上成立的。依據(jù)《中華人民共和國(guó)電信條例》，國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，依照本條例的規(guī)定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。信息產(chǎn)業(yè)部不僅負(fù)責(zé)信息政策的制定和規(guī)劃，還行使監(jiān)管職能，是一種典型的政監(jiān)合一的監(jiān)管體制。

2.我國(guó)電信監(jiān)管模式存在的問(wèn)題

（1）監(jiān)管方式。我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于注重事前監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較高，使得具有發(fā)展?jié)摿Φ唐趦?nèi)不具備市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主體被拒之門外，從而極易造成壟斷，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（2）獨(dú)立性不強(qiáng)。這是我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的常見問(wèn)題。由于我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的行業(yè)為國(guó)有企業(yè)所壟斷，極易造成官商勾結(jié)的現(xiàn)象，對(duì)電信市場(chǎng)的監(jiān)管難以達(dá)到公平、公正、公開、透明的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）TPP模式對(duì)我國(guó)的啟示。我國(guó)的電信市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)充分借鑒TPP模式，實(shí)現(xiàn)電信監(jiān)管理念市場(chǎng)化，監(jiān)管模式多元化，監(jiān)管立法透明化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立化。只有達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的電信市場(chǎng)才有發(fā)展前景可言。

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