論行政機關負責人出庭應訴制度立法變遷與保障措施完善

摘 要：2014年11月修正的《行政訴訟法》正式將“行政機關負責人出庭應訴”作為了一項法律制度加以規定，但由于立法技術、權力配置以及司法實踐中的客觀條件等各種因素的合力，致使這一法律規定顯得過于原則化、抽象化，有被司法架空的之嫌。本文就針對該制度的立法變遷進程進行了分析，論述了其必要性和可行性，并提出了一系列的保障其有效實施的措施和完善建議。

關鍵詞：行政訴訟法；行政機關負責人；行政首長；出庭應訴

1 問題的緣起

行政機關負責人出庭應訴主要是指在行政相對人提起的具體行政訴訟中，由被告方也即行政機關的負責人出庭參與訴訟應訴的一種訴訟規則。2014年11月修正的《行政訴訟法》第3條規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”，正式將“行政機關負責人出庭應訴”作為了一項法律制度加以規定，使得之前在各省地方性法規和規章層面以及行政訴訟司法實務中推行了多年的行政機關負責人出庭應訴制度有了正式法律的支撐，其齊備了更加深入推進的源動力。這一法律制度的正式確立必然會對行政訴訟司法實踐特別是訴訟當事人的參訴形式、答辯程序等其他具體的訴訟程序鋪陳開展帶了一系列微妙的變化。鑒于此，對于該制度的緣起以及立法演進和司法實務的變遷過程、從司法權力和技術的層面對其必要性和可行性、以及關于貫徹該制度過程中的相關司法保障措施進行一些有益的探索和研究，顯得極有必要。

2 行政機關負責人參加訴訟制度的立法演進過程

對于行政訴訟的被告具體由誰去應訴這一問題，在2014年修改的行政訴訟法之前，我國的正式法律中并未對其進行具體的闡釋，在長期的司法實踐中，我國一些地方法院和政府認識到了這一問題，便在該地區所管轄的范圍內通過制定地方性質的法律規范對行政機關負責人應訴制度進行了規定，以期能夠在司法實踐中得到呼應。具體地方和國家層面關于該制度的法律規范如下表所示（該數據援引自北大法寶，網址：http：//www.pkulaw.cn/，訪問時間：2016年1月29日，搜索關鍵詞：行政、出庭，共檢索到地方政府規章1篇，地方規范性文件103篇，地方司法文件1篇，該表格選取了在行政法2014年修改之前以及之后具有代表性的法律規范的范例）：

從以上表格可知，行政機關負責人出庭制度的立法模式經歷了一個“零星出庭應訴——國務院倡導應訴——逐步推開”再到正式確立為法律制度的立法變遷過程。

3 行政機關負責人出庭應訴制度的意義與現階段存在的問題

行政首長出庭應訴不僅可以提高司法審判的訴訟效率，強化了審判所發揮的功能，還提高了行政機關的行政水平，避免出現同樣的行政違法或瑕疵。因此，行政首長出庭應訴制度具有合理性和優越性，是建立現代法治政府，推進依法行政的重要內容。

行政機關負責人出庭應訴制度其實在地方層面已經推行數年，在一些起步較早、文件規定較為規范的地區取得了良好的社會效果和法律效果，但是從整體上來說，仍然存在著出庭率較低、行政機關負責人消極出庭應訴的現象。歸納起來主要有下列問題：

一是行政機關負責人出庭應訴形式化嚴重。行政機關負責人出庭應訴制度在文件規定層面及實際操作層面都存在著形式化的問題。二是必須由行政機關負責人出庭應訴的法定情形不明確。《行政訴訟法》修訂后，對于什么“特殊情況”沒有明確的規定，缺乏可操作性，反倒給了不出庭制造了一種搪塞的理由。三是行政機關負責人出庭應訴后的評價總結機制缺失。沒有評價和懲罰機制的制度是沒有剛性的，在司法實踐中往往容易被架空。

4 行政機關負責人應訴制度的保障措施與完善建議

為了將行政機關負責人出庭應訴制度有效地實施起來，就必須建立一系列的保障措施。具體而言，保障機制主要是立法上和規章、考核監督上。

第一，制定具體的可操作化的應訴標準和范圍，可以適當引入法院裁量首長出庭案件機制。其二，根據當地的行政機關的實際情況，制定切實可行的在機關內部有約束力的行政訴訟規章制度。三是加強行政機關負責人應訴制度的監管與考核。四是應當提升行政機關負責人法治意識，以消除出庭應訴的形式化傾向。必須加強對行政機關負責人的法治教育，幫助其樹立正確的法治意識，從內心尊重法律，規制自己的行為。五是要明確行政機關負責人必須出庭應訴的案件類型。必須明確行政機關負責人出庭應訴的情形。另外，還要完善行政機關負責人出庭應訴后的評價總結機制。行政機關應該將行政機關負責人的每一次庭審表現、行政爭議的焦點、庭審結果和解決方案予以明確地記錄，對行政機關負責人的表現進行全面地評價，有助于今后的行政工作的合法、有序開展。

參考文獻

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作者簡介

陳峻瀟（1992-），男，重慶市，碩士研究生，四川大學，學生，研究方向：訴訟法學。