新型城鎮化背景下住宅小區治理模式創新研究

徐震+顧正銳

摘 要：住宅小區治理是社會治理的基礎性工程。目前城鎮住宅小區治理理念不清、治理結構不合理以及居民間疏離化嚴重影響了小區治理的現代化，解決治理中的問題，需要立足小區特點，以問題為導向，創新小區治理模式，推進小區治理現代化。

關鍵詞：住宅小區；治理模式；參與合作

21世紀以來，隨著城市空間規模不斷擴大，城市人口不斷增多，一處處住宅小區如雨后春筍拔地而起，在居民居住條件得到了根本改善的同時，助推了城鎮化。由于諸多因素的影響，城鎮小區治理水平參差不齊、一些住宅小區治理能力不足、治理方式陳舊滯后、治理碎片化等問題比較突出，對建構社會治理體系和治理能力現代化產生了不利影響。

1 住宅小區的類型及特征

考察住宅小區治理問題，首先需要根據實際情況對住宅小區形式進行類型劃分和特征歸納，以便于制定科學可行的治理策略。

（一）單位小區

單位職工住宅小區，俗稱為單位小區，單位小區主要是計劃經濟時期的產物，是我國市場化住房制度改革前形成的獨特的住宅樣態，本質上都是由城市企事業單位為解決本單位職工住房而建成的職工住宅小區。調查資料顯示，就合肥主城區的情況看，這類小區主要集中在老城區。隨著老城區改造更新的推進，許多單位小區被重新規劃、拆遷重建。

單位小區的治理特征是，小區具體事務由單位或從屬于單位的家屬委員會管理。由于這類小區建設時間較長，規劃標準低，其基礎設施配套不全，社區管理制度滯后，社區組織體系不健全，社區治理資本匱乏，社區記憶斷裂，小區治理陷入困境。

（二）拆遷安置小區

拆遷安置小區是在城市空間擴展過程中產生的一種特殊形態的住宅小區。這類小區主要是指在城鎮化推進中城鎮周邊的農村土地被征用、村民居住空間被政府重新規劃拆遷重建成一種住宅小區。進入21世紀以后，合肥城市建設速度加快，城市框架的快速延展，眾多農村居住區被納入城市空間，因此，一大批農村居住區被規劃、拆遷和整合，形成了為數不少的拆遷安置小區。

拆遷安置小區的治理呈現出城鄉二元特征，兼具農村村落居住區與城市小區治理的雙重管理服務色彩，雖然這些小區在服務硬件設施上與城市商品房小區基本接軌，但其組織結構、資產形式、管理模式及居民的生活方式、思想觀念仍然保留著農村的部分傳統特征。隨著新型城鎮化的推進，這類小區要融入城市，可能要經歷較長的轉型期。

（三）商品房小區

商品房住宅小區，通常稱為新型的城鎮小區。這是一種以特定規劃區域為地域特性、以業主購置的房屋及共有財產為共同利益、以建筑物區分所有權為法理基礎、以居住生活為主要取向的新型的城鎮住宅小區。即是說，目前的城鎮商品房住宅小區“更加具備了社區的主要屬性”。

商品房小區治理特征是，小區中既有政府的基層辦事機構、居民自治性組織、基層黨組織等具官方色彩的組織，也有 “物業公司”等商業性組織，還有居民自發組建的各種形式的社會組織，當然，小區內最基本也是最重要的主體還是小區居民。從治理功能上看，各類治理主體在治理過程中承擔著不同職能，發揮著不同的作用。

2 住宅小區治理的問題及其成因

（一）治理理念模糊及治理目標不確定

小區治理作為城鎮治理現代化的實踐場域，需要適應社會發展的要求切實轉變治理方式，而轉變治理方式的前提條件是轉變治理理念。實地調查發現，有些小區雖然其外觀面貌非常現代化，但是其小區自治組織的治理理念依舊延存著傳統的小區管理觀念。

治理理論的核心思想強調在公共事務治理過程中，治理主體的多元化，治理程序的民主化，治理方式的協作化，也就是說，在公共事務治理實踐中，治理主體本著平等協商的原則，共同積極參與，為社會公共事務出謀劃策，以促進社會秩序的良性運行。如果治理理念的模糊將會導致治理目標不確定，缺失明確的治理目標的小區治理將會陷入混亂失序。

（二）治理結構不合理及治理效能低下

小區治理結構是小區治理的承載和平臺，小區治理必須在治理結構的支持下才能運轉。沒有賴以支撐的治理結構，小區治理就失去了穩定基礎。許多住宅小區治理結構不完善，不少住宅小區沒有業主委員會，或者有業主委員會之名沒有業主委員會之實，甚至有的社區居委會承擔起業主委員會的職責。特別是一些回遷安置小區治理結構不合理問題更加凸顯，物業管理公司、業主委員會、志愿者組織基本空缺，而且，小區治理基本上延續著村落聚居區的管理的結構模式。

治理結構的不合理導致的一個顯著后果是小區治理功能難以發揮最優效率。小區治理中，各主體之間相互掣肘，導致了多元主體難以通過平等協商的方式進行合作治理，以至于多元主體的治理作用不能充分發揮，一旦出現矛盾沖突，沒有有效化解矛盾沖突的機制。

（三）小區居民間的疏離化及治理創新意識缺乏

小區治理創新需要充分激發廣大業主的共同參與熱情，發揮業主們的智慧和力量。從目前情況看，大多數住宅小區居民間關系基本上呈現原子化的疏離狀態，以至于在小區治理過程中很難激發出共同參與小區治理創新的熱情。處于原子化疏離狀態的小區居民很難形成凝聚力，也不可能為小區治理獻良謀出良策。有些小區居民對小區公共事務比較冷淡，人雖住在小區，心不在小區，但是一旦遇到小區管理服務不到位，往往是牢騷抱怨，有的甚至采取過激行為。

3 構建城鎮住宅小區治理新模式

（一）轉變治理理念，以共建、共治、共享為原則，推動小區治理體系化

住宅小區是社會治理的微型場域，需要確立共生、共享、共治的治理理念。在小區治理中，應當確立共建理念，促成各治理主體之間認識到并重視彼此之間應實現并去實現共建關系，對保障各治理主體的權益均具有至關重要的意義。由于各主體各有所長也各有所短，因而在小區治理中扮演著不同的和不可或缺的角色，共同成為小區治理的重要載體和依托。從這個意義上說，在小區治理中堅持各治理主體間聯動融合、開放共治，發揮各治理主體在社區治理中的作用，達成共同治理目標，并形成共享資源，彼此依賴、互惠和相互合作的機制與組織結構，將治理的成果更多更好地惠及各治理主體。

（二）建構小區治理的法規體系，搭建制度平臺，推進小區治理法治化

小區治理法治化是推進城市社區治理體系和治理能力現代化的基礎環節。隨著新型城鎮化的有序推進，切實保障小區治理和諧穩定，以法治思維和法治方式來治理小區具有非常重要意義。這既要做好頂層設計，也要進行中層規劃，才能保障微觀治理的可持續性。

因此，制定出臺有關小區治理的相關法規，構建起小區治理的法規體系，以此來規范小區治理場域中各治理主體的行為，進一步建構和創新小區治理的制度化平臺或交流機制，完善相關程序與環節；通過制度化建設保障協商合作治理結果的落實，以保障小區治理沿著有序穩定的軌道運行。

（三）優化治理結構，理順治理主體間關系，推動小區治理精細化

推進小區治理創新，實現小區有效治理，需要有合理的治理結構作為基礎。因此，小區治理應當以解決小區公共事務管理和公共服務職能在微觀小區層面的落實為立足點，著眼于提高小區治理效率，理順和規范小區組織體系各主體之間的關系，體現多元治理要求，激發各個主體治理創新的活力。

需要立足各類住宅小區的實際情況來科學設計小區治理結構，即是說，由于存在單位住宅小區、拆遷安置住宅小區和商品房住宅小區三種不同類型的小區，這三種類型小區中，其空間結構、居住的人群、生活習慣、文化價值觀等都有很大的差異，因此在小區治理結構上也應有所不同。通過優化小區治理結構的職能配置、機構設置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的治理運行機制，理順各治理主體間的關系，用機制再造流程、加強監督、提高小區治理效能。