公私合作治理環境的法律規制研究

王雪梅+鄧勻勻+卞子妍+劉勝男+張璨+魏曉靜

摘 要：隨著公共治理理念的滲透，行業協會、社區組織、專家咨詢小組、公司、NGO等私主體越來越多地參與到公域治理之中。私主體與政府協力行使社會治理權力逐漸成為了社會治理的主導范式，公私合作治理環境對環境治理有著重大的突破。

關鍵詞：公私合作；治理環境；法律規制

我國在經濟社會發展的同時，環境問題日益突出，政府對于環境的監管和保護也不能十全十美，隨著環境運動的發展，人們發現政府也有失控之處。20世紀90年代后期以來，一些地方政府通過與企業簽訂自愿合同的形式明確和實現特定的環境管理目標。

1 公私合作治理環境的法律限度

（一）公私合作治理環境職能限度的界分

采用公私合作制決定了政府的職能必須重新定位或調整，建立符合市場經濟規律的第三方監管體系，這就要求政府對公用事業的直接管理模式轉變為間接管理模式，由于環境治理行業的特殊性，政府在一定程度和一定范圍內采取監管形式參與運營，對公私合作制的正常發展至關重要。

在追求利益的同時承擔社會責任，效益與治理兼顧，發展與保護同步。積極主動順從環境規制，一方面通過各種生產技術的更新與升級以及綠色供應鏈管理的實施來降低治污成本，同時增加收益，這也是推動企業內部綠化，改善環境行為需解決的最根本的問題；另一方面，通過綠色營銷，環保廣告等營銷行為來刺激消費者對環保產品的消費意識，擴大環保產品的消費市場，提高消費者對環保產品溢價的接受度，將消費者的力量吸收到企業環境污染治理的進程中。[1]

（二）公私合作治理環境職能程度的界分

私人部門有獲得有關環境信息的權利，公共部門有向私人部門提供環境信息的義務。只有當私人部門了解當前環境信息，才有可能參與治理環境，所以，保證私人部門知情是公私合作的條件和基礎。但是，對于有關環境信息的知情情況，在公共部門與私人部門之間還是存在差異的，這既是為了維護公共部門的權威，也是為了平衡公私權能。對于公共部門而言，由于他們擁有更專業的人才和設備以及權力優勢，他們幾乎掌握了當前環境情況的全部信息，這也是傳統治理模式中公共部門的優勢所在。而在公私合作的模式中，我們要求公共部門遵循一定的程序，通過特定的途徑將他們所掌握的信息公開給私人部門，達成信息共享。

立法是體現民意、共識的過程，是具有高度科學化、專業化特點的一項活動，但是，這都不能成為阻止私人部門參與立法的原因。公私合作在環境法立法方面的體現就是在環境法律、行政法規和規章的制定過程中，私人部門根據法律的規定，以一定的方式，通過各種途徑參與到立法活動中。

2 公私合作治理環境的問題

新型合作模式在初期，有效的緩解了政府的資金壓力，增強了公共部門的服務理念，顯著提高了服務的質量。[2]但是，在合作過程中也存在許多問題。

（一）限制自主性

由于我國環境政策主要依靠政府管制，公眾參與的形式就限制在只能依賴政府的參與，這種依賴型的參與難以保證公眾的參與長期性和穩定性，并且參與的效果并不取決于公眾的持續程度而是受到政府部門的制約，各公司企業單位加強環境保護的自主性較差。

（二）難以實現監督性

公眾過分依賴政府的行政導向，在不觸發自己根本利益的情況下，很難將其立場充分表達出來。如此，公眾參與的監督功能始終無法真正意義上實現。末端參與使監督具有很大程度的局限性，監督檢舉大多是在生態環境已被破壞，污染現象已經呈現嚴重事態時，公眾才會針對危害自身利益的環境問題向有關部門舉報和控告，因而公眾的末端參與并不能及時制止環境危害的發生，無法實現監督的根本目的。

（三）缺乏應用公私合作模式的經驗和能力

公私合作治理環境作為一種新的治理模式，由于出現的時間較短，沒有經驗可尋，使得公共部門在應用公私合作時存在很多問題，這些問題為外資或私營部門提供了利用公共部門的缺陷和決策失誤簽訂不平等協議的機會，給公私合作項目的后續建設或運營留下隱患，容易引發政府失信。

3 公私合作治理環境的法律規制路徑

明確公私合作的重要性以及法律限度之后，我們應清晰公私合作治理環境的法律規制路徑，可以從國家的擔保責任，參與環境治理的公私身份進行探討。

（一）國家的擔保責任

1.提供普遍服務的擔保責任。為履行此普遍服務的擔保義務，國家必須有相關的配套措施，以因應當無法提供給付或者給付發生中斷情形時所將面臨的危機，國家對于私人無法繼續執行公共任務時，理應負擔起給付不中斷之責任。[3]由于公私合作治理環境隱含著公共職能的讓渡，因此擔保普及服務和給付不中斷就顯得尤為重要。

2.國家賠償的擔保責任。公法應當授權政府對私主體提供給付標準制定及監督權，對進行生產可能對環境有所影響的產業的資質和條件加以嚴格審查以防患于未然，只有達到一定標準的組織才能被許可從事某種生產經營，同時，應當對合作的私部門的進入或退出市場加以必要限制，國家必須負擔起擔保私部門參與治理環境的合法性以及人民權益的保障，尤其是透過規制措施的采取，以積極促其符合一定公益與實現人民合法權益的責任。

（二）參與環境治理的公私身份

長期以來，政府都在環境治理中充當著唯一投資者的角色，政府總是為各種各樣的環境治理項目買單，因此負擔越發沉重，也使得治理效果大打折扣。但是，哪怕是這樣，政府在環境治理中的地位也是相當重要的。環境污染治理是一項公益性事業，需要政府的政策支撐，在城市生活垃圾處置領域，建設部和國務院行政主管部門相繼出臺了各種通知和發展意見。有了優惠產業政策的扶持，垃圾處理事業才得以生存和發展。環境污染治理的公益性，決定著其主管部門必須履行一定的政府職能，建立科學有效政府監管體系，加大對環境污染狀況的監管力度，重視環境狀況的監測，落實一定的資金，配備監測設備，建立污染預警機制。[4]

私人部門是特許經營者。目前，國際上通常采用的特許經營模式是BOT模式。BOT模式是政府通過特許協議的方式將基礎設施的建設、營運權轉讓給項目發起人并對部分項目風險提供商業支持和政府承諾。BOT模式具有融資能力強、自有資本需求量小、投資收益有保障等優點，使得它自1983年第一次設立以來已盛行各國。越來越多的私人部門在BOT模式下，以特許經營者的身份參與到環境治理中。

4 結語

隨著我國城市化和工業化的快速發展，生態環境治理的形勢日益嚴峻，各級政府在維護生態公平、提高生態保護效率方面的行動效果仍然十分有限，而社會力量參與生態保護又缺乏權利基礎，面臨參與渠道不暢、激勵機制不足等諸多障礙，面對這些問題，研究公私合作治理環境的法律規制，對我國的可持續發展有著重要意義。

參考文獻

[1]張雁林、杜建國、金帥：“企業環境污染治理中的三方博弈”，《生態經濟》第31卷第4期2015年4月。

[2]王灝：“PPP的定義和分類研究”，《都市快軌交通》，2004年。

[3]參見許宗力：“論行政任務的民營化”，載《當代公法新論》，臺北元照出版有限公司。

[4]鮑曉英、金志麗：《淺論政府、私人部門和公民在環境污染治理中的責任》，2005年8月。