當前農村土地流轉存在問題及對策研究

陶云

黨的十八屆五中全會提出要“穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系”。這為我國農村土地承包經營權的合理有序流轉、建立健全農村土地承包經營權流轉市場體系提供了良好的制度環境。在此背景下，能否在土地承包經營權流轉過程中切實保障農民權益、完善農村土地承包經營權流轉機制，解決土地承包經營權流轉過程中遇到的種種問題，進而加快農村經濟發展、提高農民收入水平、推進農業產業結構調整、加速農業產業化和城鎮化建設，成為亟待研究的現實問題。

1 天水市農村土地流轉的現狀

天水市位于甘肅省東南部，轄秦州、麥積兩區和甘谷、武山、秦安、清水、張家川五縣，共有113個鄉鎮，2505個行政村，總面積1.43萬平方公里，總人口378萬，其中鄉村人口占近70%，耕地面積572.9萬畝，人均耕地1.7畝。自國家出臺政策允許農民通過多種形式流轉土地以來，流轉面積雖已初現規模，流轉形式趨于多樣化，流轉主體呈現多元化，對促進農村勞動力轉移、農業規模經營和科技進步、加快農業產業結構調整、提高土地產出效益、推進城鄉一體化發展起到了積極作用。

1、制定政策措施，推動土地流轉。天水市政府相繼出臺了《天水市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》、《關于進一步加快農村土地承包經營權流轉促進農業規模經營的意見》等政策文件，對流轉行為、扶持政策等進一步明確和細化，市級財政每年安排專項資金，用于土地流轉服務體系、土地流轉市場建設、規模經營主體的以獎代補和宣傳培訓等。各縣區也制定出臺了加快農村土地流轉獎勵扶持政策，極大推動了全市土地流轉特別是規模土地流轉的快速發展。

2、健全服務體系，促進土地流轉。

3、探索流轉模式，帶動土地流轉。

4、培育經營主體，拉動土地流轉。

2 天水市農村土地流轉存在的主要問題

盡管天水市土地承包經營權流轉已取得初步成效，形成了一定的規模效應。但是由于農業經濟基礎較為薄弱、流轉起步較晚，在流轉過程中依然存在諸如部分農民流轉積極性不高、保障機制不完善、管理機制不夠健全等諸多問題。這些問題的存在嚴重阻礙了土地承包經營權流轉的發展，制約了農業現代化、集約化的進程。

1、思想認識有偏差。少數基層干部在推進農村土地流轉上認識不明確，缺乏有效的引導和服務；有的急于求成，強迫命令。部分農戶對土地流轉顧慮較多，有些農戶認為種田不但不交農業稅，還可以獲得一定數量的農業補貼，覺得棄之可惜；還有部分農戶存在“三怕”，怕喪失土地經營權，缺少就業門路；怕流出的土地收益（租金或承包費）難兌現，無生活保障；怕退回耕地時難復耕等。此外，由于天水市農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系還亟待完善，很多農民在沒有更好就業機會的情況下，子女上學、看病、養老等還得依賴土地給他們帶來的相對穩定的收入，制約了土地流轉的快速發展。

2、流轉規模偏小。從全市農村土地流轉發展情況看，雖然近年來發展速度較快，但還處在起步階段，與全國、全省、其他市州相比還存在較大差距。流轉率還低于全國和全省平均水平。土地流轉和規模經營水平還不能適應農村經濟發展和現代農業建設的要求。

3、市縣財政支持不夠。近年來，為了促進農村土地流轉健康快速發展，省、市政府陸續出臺了關于加快發展農村土地流轉的意見，提出要不斷加大政策支持力度，各級財政每年要安排專項資金，并納入年度財政預算，扶持和激勵農村土地流轉。但從我市土地流轉的發展數量和規模看，扶持范圍和力度嚴重不足，一定程度上影響了全市土地流轉的健康快速發展。

4、新型農業經營主體融資難。土地流轉后農業基礎設施建設、現代化農資投入、規模化和機械化運營均需要大量資金，向金融機構貸款是新型農業經營主體所需資金的主要來源。但由于農業受自然和市場雙重影響，經營風險大，生成周期長，貸款風險高以及農業保險品種單一，保障水平較低等原因，新型經營主體“融資難”困難。

3 解決天水市農村土地流轉問題的對策探討

按照中央和省市統一部署，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出的要鼓勵創新土地流轉形式、規范土地流轉行為、加強土地流轉管理服務、合理確定土地經營規模，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。要健全農村土地糾紛仲裁調處體系，形成調解、仲裁、司法相結合的農村土地矛盾糾紛化解新機制。

1、轉變群眾思想觀念，不斷提高農民流轉土地的積極性。充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。一是加強對農村土地承包法律法規的宣傳培訓。大力宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等有關規定，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法；農經部門要定期組織專門的土地流轉知識培訓，讓廣大農民知道流轉、懂得流轉、愿意流轉。二是加大典型引導力度。鄉鎮和農業農經部門要充分發揮現有的土地流轉成功典型、外出創業有成人員和種田大戶的典型示范作用，不斷培育新的流轉典型，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。

2、把提供優質服務作為宗旨，不斷優化農村土地流轉的環境。一是健全土地流轉市場體系。要全面建立和完善農村土地流轉服務體系，加快村級土地流轉服務點建設，落實辦公場所，配備專職人員，完善服務設施，健全工作制度，全面有效開展信息發布、備案登記、政策咨詢、合同簽訂指導、合同鑒證等指導服務。二是積極發展市場中介組織，建立健全以市、縣、鄉、村服務機構為重點、土地流轉社會中介組織為補充的農村承包土地流轉管理服務體系。使土地承包經營權流轉順利進入市場，依靠市場調節完善流轉機制。

3、把優惠政策支持作為動力，不斷推進農村土地流轉的進程。近兩年來，市、縣區政府都制定出臺了推進農村土地流轉的扶持政策，在加大支持力度，強化政策落實，確保優惠扶持政策落實中發揮了積極作用。市、縣（區）財政每年要安排專項資金，并納入年度財政預算，重點扶持獎勵參與土地流轉的規模經營主體及服務體系建設，進一步促進土地流轉。每年從土地出讓金中拿出一定比例改善農田基礎設施條件，對土地流轉規模較大、期限較長的規模經營主體，在農業產業化、農業基礎設施建設、農業技術推廣、扶貧貼息貸款等項目方面給予優先安排，扶持和激勵土地流轉快速發展。

4、把改革創新作為突破，不斷探索豐富農村土地經營形式。一是積極鼓勵發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。緊緊圍繞特色優勢產業和高效設施農牧業的發展，積極培育種養大戶、龍頭企業、農民專業合作社等規模經營主體。二是引進農業經營企業，發展特色農業帶動土地流轉。發展一村一品、一鄉一業特色農業，著力培育特色農業龍頭企業，打造農副產品加工產業基地。三是發揮能人效應，多種方式助推土地流轉。大膽探索土地向種養能手集中的流轉模式，推進土地適度規模經營，大力發展高效農業，提高農業規模化、集約化程度。