當前農村土地流轉存在問題及對策研究

陶云

黨的十八屆五中全會提出要“穩(wěn)定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業(yè)經營主體的政策體系”。這為我國農村土地承包經營權的合理有序流轉、建立健全農村土地承包經營權流轉市場體系提供了良好的制度環(huán)境。在此背景下，能否在土地承包經營權流轉過程中切實保障農民權益、完善農村土地承包經營權流轉機制，解決土地承包經營權流轉過程中遇到的種種問題，進而加快農村經濟發(fā)展、提高農民收入水平、推進農業(yè)產業(yè)結構調整、加速農業(yè)產業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設，成為亟待研究的現實問題。

1 天水市農村土地流轉的現狀

天水市位于甘肅省東南部，轄秦州、麥積兩區(qū)和甘谷、武山、秦安、清水、張家川五縣，共有113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2505個行政村，總面積1.43萬平方公里，總人口378萬，其中鄉(xiāng)村人口占近70%，耕地面積572.9萬畝，人均耕地1.7畝。自國家出臺政策允許農民通過多種形式流轉土地以來，流轉面積雖已初現規(guī)模，流轉形式趨于多樣化，流轉主體呈現多元化，對促進農村勞動力轉移、農業(yè)規(guī)模經營和科技進步、加快農業(yè)產業(yè)結構調整、提高土地產出效益、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到了積極作用。

1、制定政策措施，推動土地流轉。天水市政府相繼出臺了《天水市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》、《關于進一步加快農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)規(guī)模經營的意見》等政策文件，對流轉行為、扶持政策等進一步明確和細化，市級財政每年安排專項資金，用于土地流轉服務體系、土地流轉市場建設、規(guī)模經營主體的以獎代補和宣傳培訓等。各縣區(qū)也制定出臺了加快農村土地流轉獎勵扶持政策，極大推動了全市土地流轉特別是規(guī)模土地流轉的快速發(fā)展。

2、健全服務體系，促進土地流轉。

3、探索流轉模式，帶動土地流轉。

4、培育經營主體，拉動土地流轉。

2 天水市農村土地流轉存在的主要問題

盡管天水市土地承包經營權流轉已取得初步成效，形成了一定的規(guī)模效應。但是由于農業(yè)經濟基礎較為薄弱、流轉起步較晚，在流轉過程中依然存在諸如部分農民流轉積極性不高、保障機制不完善、管理機制不夠健全等諸多問題。這些問題的存在嚴重阻礙了土地承包經營權流轉的發(fā)展，制約了農業(yè)現代化、集約化的進程。

1、思想認識有偏差。少數基層干部在推進農村土地流轉上認識不明確，缺乏有效的引導和服務；有的急于求成，強迫命令。部分農戶對土地流轉顧慮較多，有些農戶認為種田不但不交農業(yè)稅，還可以獲得一定數量的農業(yè)補貼，覺得棄之可惜；還有部分農戶存在“三怕”，怕喪失土地經營權，缺少就業(yè)門路；怕流出的土地收益（租金或承包費）難兌現，無生活保障；怕退回耕地時難復耕等。此外，由于天水市農村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系還亟待完善，很多農民在沒有更好就業(yè)機會的情況下，子女上學、看病、養(yǎng)老等還得依賴土地給他們帶來的相對穩(wěn)定的收入，制約了土地流轉的快速發(fā)展。

2、流轉規(guī)模偏小。從全市農村土地流轉發(fā)展情況看，雖然近年來發(fā)展速度較快，但還處在起步階段，與全國、全省、其他市州相比還存在較大差距。流轉率還低于全國和全省平均水平。土地流轉和規(guī)模經營水平還不能適應農村經濟發(fā)展和現代農業(yè)建設的要求。

3、市縣財政支持不夠。近年來，為了促進農村土地流轉健康快速發(fā)展，省、市政府陸續(xù)出臺了關于加快發(fā)展農村土地流轉的意見，提出要不斷加大政策支持力度，各級財政每年要安排專項資金，并納入年度財政預算，扶持和激勵農村土地流轉。但從我市土地流轉的發(fā)展數量和規(guī)模看，扶持范圍和力度嚴重不足，一定程度上影響了全市土地流轉的健康快速發(fā)展。

4、新型農業(yè)經營主體融資難。土地流轉后農業(yè)基礎設施建設、現代化農資投入、規(guī)模化和機械化運營均需要大量資金，向金融機構貸款是新型農業(yè)經營主體所需資金的主要來源。但由于農業(yè)受自然和市場雙重影響，經營風險大，生成周期長，貸款風險高以及農業(yè)保險品種單一，保障水平較低等原因，新型經營主體“融資難”困難。

3 解決天水市農村土地流轉問題的對策探討

按照中央和省市統一部署，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》提出的要鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式、規(guī)范土地流轉行為、加強土地流轉管理服務、合理確定土地經營規(guī)模，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。要健全農村土地糾紛仲裁調處體系，形成調解、仲裁、司法相結合的農村土地矛盾糾紛化解新機制。

1、轉變群眾思想觀念，不斷提高農民流轉土地的積極性。充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。一是加強對農村土地承包法律法規(guī)的宣傳培訓。大力宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等有關規(guī)定，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法；農經部門要定期組織專門的土地流轉知識培訓，讓廣大農民知道流轉、懂得流轉、愿意流轉。二是加大典型引導力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農業(yè)農經部門要充分發(fā)揮現有的土地流轉成功典型、外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，不斷培育新的流轉典型，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業(yè)，加快土地流轉。

2、把提供優(yōu)質服務作為宗旨，不斷優(yōu)化農村土地流轉的環(huán)境。一是健全土地流轉市場體系。要全面建立和完善農村土地流轉服務體系，加快村級土地流轉服務點建設，落實辦公場所，配備專職人員，完善服務設施，健全工作制度，全面有效開展信息發(fā)布、備案登記、政策咨詢、合同簽訂指導、合同鑒證等指導服務。二是積極發(fā)展市場中介組織，建立健全以市、縣、鄉(xiāng)、村服務機構為重點、土地流轉社會中介組織為補充的農村承包土地流轉管理服務體系。使土地承包經營權流轉順利進入市場，依靠市場調節(jié)完善流轉機制。

3、把優(yōu)惠政策支持作為動力，不斷推進農村土地流轉的進程。近兩年來，市、縣區(qū)政府都制定出臺了推進農村土地流轉的扶持政策，在加大支持力度，強化政策落實，確保優(yōu)惠扶持政策落實中發(fā)揮了積極作用。市、縣（區(qū)）財政每年要安排專項資金，并納入年度財政預算，重點扶持獎勵參與土地流轉的規(guī)模經營主體及服務體系建設，進一步促進土地流轉。每年從土地出讓金中拿出一定比例改善農田基礎設施條件，對土地流轉規(guī)模較大、期限較長的規(guī)模經營主體，在農業(yè)產業(yè)化、農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)技術推廣、扶貧貼息貸款等項目方面給予優(yōu)先安排，扶持和激勵土地流轉快速發(fā)展。

4、把改革創(chuàng)新作為突破，不斷探索豐富農村土地經營形式。一是積極鼓勵發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。緊緊圍繞特色優(yōu)勢產業(yè)和高效設施農牧業(yè)的發(fā)展，積極培育種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。二是引進農業(yè)經營企業(yè)，發(fā)展特色農業(yè)帶動土地流轉。發(fā)展一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)特色農業(yè)，著力培育特色農業(yè)龍頭企業(yè)，打造農副產品加工產業(yè)基地。三是發(fā)揮能人效應，多種方式助推土地流轉。大膽探索土地向種養(yǎng)能手集中的流轉模式，推進土地適度規(guī)模經營，大力發(fā)展高效農業(yè)，提高農業(yè)規(guī)模化、集約化程度。