法律援助制度的困境與解決分析

冀星

摘 要：法律援助是一項為弱勢群體提供法律救助的司法制度，可以起到服務民眾、維護社會安定團結與實現社會公平正義的重要作用。隨著社會的發展，我國的法律援助制度也在逐步推行與實施，同時也面臨著重大挑戰。目前健全和完善法律援助質量保障制度是加強法律援助質量建設的重中之重，也是實現法律援助事業新突破的關鍵所在。

關鍵詞：法律援助；困境；完善措施

1 法律援助制度概述

法律援助制度是由專門的法律援助機構組織法律援助人員和社會志愿者，對某些經濟困難的公民或特殊案件的當事人給予減免費用的法律幫助，以使公民權益得以平等實現的法律制度。法律援助對當事人雖然是減免費用的，但并不影響援助質量，不能因為法律援助制度的公益性而在實效性上打折扣。法律援助要真正實現利民惠民而不成為形象工程或應景之物，就必須實實在在地為困難群眾提供優質高效的法律幫助，切實解決其法律問題，維護其合法權益。沒有標準化的法律援助質量為支撐，法律援助事業必然難以取得健康長效發展。

2 我國法律援助制度面臨的困境

1.法律援助制度建設方面

目前我國關于法律援助的唯一一部全國性專門立法是國務院制定的《法律援助條例》，其他相關規定則散見于部門法律、地方性法規、行政規章及司法解釋中，缺乏統一性和協調性。《法律援助條例》屬于行政法規，立法層級較低，法律效力有限。雖然部分省市人大采用地方性法規的方式，對《法律援助條例》未能涉及的內容進行了適當的補充和完善，但畢竟存在著地方性立法的局限性。此外，現有的法律規范對保障法律援助質量的規定少之又少，并且過于籠統，缺乏可操作性。

2.法律援助隊伍建設方面

基于法律援助受案范圍及受援人員的特定性，法律援助案件類型具有專業性較強的特點，需要一批從業意愿強、專業素質高、業務能力強的工作人員。而囿于有限的補貼和薪酬，優秀法律人才參與法律援助的積極性普遍不高。當前在基層尤其是農村地區普遍存在著法律援助人員緊缺的狀況，如很多縣區的法律援助機構只有一個工作人員，其在案件指派、錄入、歸檔以及其他日常管理工作方面即占用了絕大部分精力，業務工作無暇深入開展。法律援助人才短缺和積極性不足，影響了法律援助工作的專業化發展，導致辦案質量難以取得理想效果。

3.法律援助質量標準方面

據此條文，法律援助辦案應當有明確具體的“標準”，這個標準是衡量服務產品是否合格達標的依據。符合標準即為合格，不符合標準就是不合格，高于標準則為優秀。但遺憾的是，這個“標準”是什么，至今未有明確、統一的規定。“符合標準的法律服務”不僅是一種宣示性的規定，更要有一套切實可行的質量標準予以支撐。缺少統一的質量標準及評估指標等基礎條件，就無法形成統一規范的法律援助質量評估和監督機制，導致對案件的監督管理和后續跟蹤缺位，在很大程度上會制約法律援助質量的提高。

3 我國法律援助制度的完善措施

1.立法保障——完善法律援助法律體系

建構完善的法律援助質量保障制度體系，首要任務是完善我國的法律援助立法體系。加強法律援助質量的立法保障需從提升立法層級和健全法律體系兩個方面著手。

首先，要提升立法層級，制定專門的《法律援助法》。縱觀法律援助制度比較發達的國家，如英、法、韓等相當一部分國家都制定了專門的法律援助法。我國制定專門法律的時機業已成熟，全國人大及其常委會應盡快制定《法律援助法》，通過立法提升法律援助的法律地位和效力層級；

其次，要對現有的零散的法律規范進行整理匯編，補充法律援助質量保障內容，研究各法律規范之間的協調性，修改或刪除相互沖突的條款，細化和增加法律援助質量管理規范。

2.組織保障——加強法律援助隊伍建設

加強隊伍建設，是提高法律援助質量的組織保證。鑒于我國法律援助人員力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的現實境況，應多渠道多途徑擴充和增加法律援助人員。可考慮爭取財政部門的支持，探索由政府出資聘請專業人員進入法律援助機構，充實擴大法律援助機構人員隊伍。

在擴充人員隊伍的同時，要注重建立科學合理的激勵機制，包括物質獎勵和精神鼓勵。物質獎勵方面，可考慮實行辦案補貼差額給付制，根據案件性質、難易程度、辦案質量等級確定差額補貼的標準，按標準支付辦案補貼，改變案件承辦人員領取法律援助案件補貼一刀切的狀況。精神鼓勵方面，可建立辦案獎勵制度，每年對認真負責且辦案質量水平較高的人員進行表彰，選取典型代表通過媒體宣傳向社會公眾推薦，提升知名度和認可度，從而調動律師等法律服務人員承辦援助案件的積極性。

此外，為提高法律援助從業人員的綜合素質，要特別注重從業人員業務培訓，建立長效培訓機制。如定期組織律師就援助案件辦案情況和工作經驗進行交流，聘請富有實踐經驗和理論水平的培訓授課教師，廣泛采用遠程教育等模式。以提高法律援助人員服務能力為重點，大力加強教育培訓工作力度，突出辦案技能、管理技能、服務意識等專項業務教育和訓練，不斷健全培訓機制，提高培訓水平。

3.監督保障——完善質量評估監督機制

首先，制定法律援助服務質量標準。質量標準是案件辦理的“規矩”，是開展評估工作的前提和基礎，也是評估案件質量的直接依據，更是規范和提高辦案質量的重要措施。制定法律援助質量標準是一項相當復雜的工作，實踐中影響法律援助質量的因素很多，而且具有可變性。因而要以科學、客觀、全面的原則為指導，用先進的方法設計指標體系。結合前文提到的法律援助質量內涵的三個維度，完整的質量標準體系應包括服務過程的規范性、服務行為的時效性、服務能力的專業性、服務結果的有效性和服務水平的社會評價等幾項指標。各項指標應以分值折算細化，便于評估。

其次，完善相關的監督機制。法律援助案件質量評估，是加強法律援助案件質量管理的一項重要內容，是切實保障法律援助辦案質量的重要環節，也是目前各國普遍采取的法律援助質量管理的核心內容。自2012年司法部在部分省市開展法律援助案件質量評估試點以來，各試點省市的評估工作成效顯著，但距建立成熟完備的質量評估機制仍有一段距離。一是在評估政策法規層面，應修改完善并盡快出臺司法部《關于開展法律援助案件質量評估工作的意見》，加強對各地開展案件質量評估工作的指導。二是要成立專門的案件質量評估機構——國家和省級法律援助機構設立專門的案件質量評估專家委員會；地市級和縣區級法律援助機構組建專門的案件質量評估部門。三是要加強法律援助案件質量評估的成果運用和轉化，形成案件質量評估長效機制，將案件質量評估工作常態化，不斷提高案件質量評估的客觀性、公正性、專業性和權威性。

4 結語

法律援助的職能和價值能否得以切實發揮，關鍵在于法律援助質量能否得到充分保障。構建和完善法律援助質量保障體系是一項復雜的系統工程，決非一蹴而就之事。囿于調研考察的局限性，限于部分資料的可獲得性，加之課題組分析論證水平的不足，文章提出的初步設想并不能涵蓋質量保障體系構架的方方面面，所提及的一些對策和建議也還不夠穩妥成熟，這也是后續研究需要進一步改進和完善的地方。期盼我國盡快建立起一套科學嚴密的法律援助質量保障制度體系，逐步推動中國特色法律援助制度規范化、制度化和法治化。

參考文獻

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