臺灣“農(nóng)村再生”計劃的經(jīng)驗和做法——以臺東縣永安社區(qū)及南投縣桃米社區(qū)發(fā)展為例

梁 樑 程子綺 張梨慧

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臺灣“農(nóng)村再生”計劃的經(jīng)驗和做法——以臺東縣永安社區(qū)及南投縣桃米社區(qū)發(fā)展為例

梁 樑1程子綺2張梨慧3

1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理科學(xué)系 2.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 3.金門大學(xué)觀光管理學(xué)系

臺灣位處亞熱帶地區(qū)，是一個四面環(huán)海的小島，在氣候上四季如春，島上動植物生態(tài)多樣且豐富，因此，農(nóng)業(yè)一直是臺灣發(fā)展的重點及強(qiáng)項。在土地面積有限的情況下，農(nóng)民無法擴(kuò)大個人種植面積，故臺灣農(nóng)村結(jié)構(gòu)一直以小農(nóng)為主。隨著臺灣制造業(yè)的起飛，大量人口涌入都會區(qū)，原本都市近郊的農(nóng)地，開始變成住宅及商業(yè)區(qū)。隨著種種因素的交互影響，人口外流及農(nóng)田流失日漸嚴(yán)重，人口外流形成農(nóng)村人口嚴(yán)重的老化，導(dǎo)致臺灣農(nóng)田逐漸荒蕪，也影響了臺灣農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展。為解決這一問題，臺灣于2008年推動“農(nóng)村再生”計劃，配合此計劃訂定“農(nóng)村再生條例”，目前參與計劃之農(nóng)村社區(qū)已有1500多個。本研究采用文獻(xiàn)及案例收集分析方法，探討農(nóng)村再生計劃的主要做法，以花蓮縣牛犁社區(qū)、臺南市土溝社區(qū)、云林縣林北社區(qū)、臺東縣永安社區(qū)及南投縣桃米社區(qū)等為示范案例，探討“農(nóng)村社區(qū)”實際發(fā)展情況，并提出具體的建議。

農(nóng)村再生 農(nóng)村社區(qū) 臺灣經(jīng)驗

0 引言

在20世紀(jì)初的都市化風(fēng)潮與工商業(yè)蓬勃發(fā)展趨勢下，臺灣人口大量往都市集中，造成農(nóng)村人口外移嚴(yán)重，居住之高齡者相對較多。另因資源有限，有關(guān)管理部門投注在農(nóng)村之建設(shè)，僅能偏重于少數(shù)地區(qū)或重點硬件建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)及公共設(shè)施不足。又因較少投入農(nóng)村人文營造等軟件建設(shè)，造成農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重落后，生活機(jī)能明顯低落，城鄉(xiāng)差距越來越大，再因人口外流、基本設(shè)施不足、發(fā)展緩慢等問題，導(dǎo)致農(nóng)村生活及文化特色逐漸喪失。環(huán)顧世界各國在面臨21世紀(jì)全球化趨勢下，紛紛將重建傳統(tǒng)特色之農(nóng)村發(fā)展，列為重要的施政政策。

鑒于臺灣農(nóng)村長期缺乏有計劃及系統(tǒng)性來協(xié)助整體發(fā)展，“農(nóng)委會”為推動“愛臺十二建設(shè)”之“推動農(nóng)村再生計劃，建立富麗新農(nóng)村”，于2008年研擬“農(nóng)村再生條例”。研擬重點在于促進(jìn)農(nóng)村活化再生，提升農(nóng)村整體發(fā)展，恢復(fù)農(nóng)村居民在地居住尊嚴(yán)，以達(dá)建設(shè)富麗新農(nóng)村之目標(biāo)。為達(dá)成上述目標(biāo)，因應(yīng)整體農(nóng)村發(fā)展之需要，運用整合性規(guī)劃概念，以現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)為中心，強(qiáng)化由下而上的共同參與制度，建立農(nóng)村整體再生活化，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、自然生態(tài)與生活環(huán)境之共同規(guī)劃及建設(shè)，注重農(nóng)村文化之保存與維護(hù)及農(nóng)村景觀之綠化和美化，為配合現(xiàn)行土地規(guī)劃與管制體系，有鑒于都市地區(qū)依循都市計劃相關(guān)規(guī)定辦理，且現(xiàn)行農(nóng)村社區(qū)之分布，以小規(guī)模或非集約式之利用形態(tài)為主，并與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境息息相關(guān)，“農(nóng)村再生條例”分別以農(nóng)村規(guī)劃及再生、農(nóng)村土地活化、農(nóng)村文化及特色等方向訂定相關(guān)規(guī)定，作為農(nóng)村整體發(fā)展及規(guī)劃建設(shè)的依據(jù)。在具體做法上，提出優(yōu)先獎勵自發(fā)性之共有土地自辦規(guī)劃或整建、改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)土地使用彈性管制及推動整合型農(nóng)地重劃等方式，從而解決舊有農(nóng)村社區(qū)生活設(shè)施用地不足問題，活化農(nóng)村土地利用。有關(guān)部門設(shè)置新臺幣1500億元農(nóng)村再生基金，以執(zhí)行農(nóng)村再生計劃，惠及4000個農(nóng)村及60萬以上農(nóng)戶。

本研究期望通過個案探討，分析現(xiàn)行農(nóng)村再生計劃，由下而上地推動設(shè)計，對參與計劃農(nóng)村之影響。

1 文獻(xiàn)探討

臺灣隨著農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型至工商業(yè)社會，當(dāng)代農(nóng)村發(fā)展的政策思維亦從經(jīng)濟(jì)成長取向轉(zhuǎn)型至永續(xù)發(fā)展的概念。從農(nóng)業(yè)多功能性的角度來看，農(nóng)村的發(fā)展不僅僅是作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)之用，更具備生產(chǎn)、生活、生態(tài)——“三生一體”的永續(xù)發(fā)展概念。長久以來，臺灣的社會結(jié)構(gòu)，一直朝都市化發(fā)展，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村青年人口外流與鄉(xiāng)村高齡化現(xiàn)象，加上偏重都市的決策模式，進(jìn)一步加速城鄉(xiāng)差距。

農(nóng)村再生政策是以農(nóng)村社區(qū)為施政單位，培育農(nóng)村社區(qū)居民為手段，并通過培根計劃引導(dǎo)社區(qū)居民學(xué)習(xí)，培養(yǎng)農(nóng)村規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、領(lǐng)導(dǎo)、提案等能力，最終落實社區(qū)居民共同參與社區(qū)發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境營造，以達(dá)成農(nóng)村自主發(fā)展的愿景。農(nóng)村再生階段中，農(nóng)村社區(qū)居民須參與關(guān)懷班、進(jìn)階班、核心班、再生班等四階段的培根課程，才能研提農(nóng)村再生計劃，正式向縣市部門提出申請與審核，并于通過農(nóng)村再生計劃書與現(xiàn)勘審查后，才得以依農(nóng)村再生計劃內(nèi)容申請經(jīng)費與執(zhí)行。

事實上，臺灣2010年通過“農(nóng)村再生條例”后，已成為臺灣農(nóng)村發(fā)展制度化的重要里程碑，并提供農(nóng)村再生計劃發(fā)展機(jī)制，即在兼顧農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的共生互利的發(fā)展前提下，整合農(nóng)家生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生態(tài)的共同發(fā)展利益，轉(zhuǎn)以幸福感作為臺灣農(nóng)村發(fā)展的競爭能量。

2 農(nóng)村再生的執(zhí)行方式及現(xiàn)況

2.1 農(nóng)村再生推動策略及推動方式

農(nóng)村再生推動策略：“由下而上、計劃導(dǎo)向、社區(qū)自治、軟硬兼施”，讓社區(qū)自己提出改造計劃，由“農(nóng)委會”補(bǔ)助經(jīng)費，社區(qū)自己因應(yīng)需求，施作軟硬件設(shè)施。

（1）由下而上。讓居民當(dāng)家作主，依據(jù)發(fā)展需求與資源條件，建立未來發(fā)展共識。

（2）計劃導(dǎo)向。通過培根計劃，引導(dǎo)社區(qū)提出發(fā)展愿景，研擬農(nóng)村再生計劃，循序推動。

（3）社區(qū)自治。鼓勵社區(qū)訂定公約，自主管理社區(qū)營造成果，維護(hù)特色景觀風(fēng)貌。

（4）軟硬兼施。強(qiáng)調(diào)人與心靈的再生，重視傳統(tǒng)文化與技藝傳承，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，運用“減”的哲學(xué)，減災(zāi)、減破敗、減臟亂。

2.2 推動架構(gòu)

“農(nóng)村再生計劃”的推動架構(gòu)為：“農(nóng)委會”訂定“農(nóng)村再生政策方針”；直轄市、縣市當(dāng)局匯總農(nóng)村地區(qū)所提之“農(nóng)村再生計劃”，執(zhí)行“農(nóng)村再生總體計劃”；農(nóng)村社區(qū)則向縣市有關(guān)部門提出并執(zhí)行“農(nóng)村再生計劃”。

農(nóng)村再生推動順序：“農(nóng)村再生，先做培根，培根做好，根留農(nóng)村”，在遵循“由下而上、計劃導(dǎo)向、社區(qū)自治、軟硬兼施”的理念策略下，依據(jù)“農(nóng)村再生條例”第30條規(guī)定，農(nóng)村社區(qū)擬訂農(nóng)村再生計劃前，須先完成培根計劃，通過四階段的訓(xùn)練課程。課程采循序漸進(jìn)的方式依序由“關(guān)懷班（識寶）”“進(jìn)階班（抓寶）”“核心班（展寶）”與“再生班（享寶）”，完成四階段92小時課程，讓農(nóng)村居民了解農(nóng)村社區(qū)需要，當(dāng)居民意識提高之后，才能研提各項對農(nóng)村社區(qū)有幫助的軟硬件建設(shè)項目。

培根計劃是帶領(lǐng)農(nóng)村朝向一個以“人、生活、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境”共同織理而成的豐富生活而努力，并且以培訓(xùn)鄉(xiāng)村營造人才，提升鄉(xiāng)村人力素質(zhì)。發(fā)掘鄉(xiāng)村資源，開發(fā)鄉(xiāng)村多元特色。促發(fā)農(nóng)村休閑活動之創(chuàng)生性經(jīng)營，關(guān)心鄉(xiāng)村生活環(huán)境。推動居民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃，共同思考由點而線而面的活性空間策略。同時深化鄉(xiāng)村人文素養(yǎng)，帶動并營造鄉(xiāng)村美學(xué)與創(chuàng)新氛圍，激發(fā)居民在地認(rèn)同，凝聚整體發(fā)展共識。推行不但有“民眾參與”，同時，應(yīng)重視“集體分享”與“共成行動”，并如實反映社區(qū)現(xiàn)況與需求，從居民生活出發(fā)，改善農(nóng)村生活與環(huán)境，整合其他資源等為目標(biāo)。

2.3 農(nóng)村再生重要執(zhí)行成果

截至2015年7月底，培根計劃累計培訓(xùn)2241個社區(qū)，145069人次，已超過臺灣農(nóng)村社區(qū)半數(shù)（52%）。目前結(jié)訓(xùn)社區(qū)數(shù)825個，已有559個社區(qū)自主提出農(nóng)村再生計劃。

以新北市為例，目前已輔導(dǎo)新北市三芝區(qū)共榮社區(qū)、金山區(qū)六三社區(qū)等16個社區(qū)完成農(nóng)村再生計劃。

截至2015年7月底，累計辦理農(nóng)村社區(qū)建設(shè)1514個社區(qū)，包括協(xié)助456個社區(qū)辦理農(nóng)村社區(qū)整體環(huán)境改善、公共設(shè)施建設(shè)，及針對尚未完成農(nóng)村再生計劃之農(nóng)村社區(qū)；主動協(xié)助1514個農(nóng)村社區(qū)改善基礎(chǔ)環(huán)境，提升生活質(zhì)量。試辦青年回鄉(xiāng)筑夢計劃，通過部門補(bǔ)助工作津貼及勞健保等費用，提供年輕人勇敢回鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)會，累計輔導(dǎo)361個社區(qū)及1023人次的農(nóng)村青年返鄉(xiāng)服務(wù)，陪伴社區(qū)共同實現(xiàn)未來發(fā)展愿景。

2015年，臺灣休耕土地面積從8年前的22萬公頃，降至如今的10萬公頃，土地得以活化利用。

3 個案探討

3.1 臺東縣永安社區(qū)

永安社區(qū)是個族群多元的村莊，社區(qū)內(nèi)包括閩南、客家、阿美、大陸籍族群，2010 年 12 月的總?cè)丝跀?shù)為 1756 人，是鹿野鄉(xiāng)人口最多的村莊。由于村莊面積大，加上大多數(shù)地形為丘陵地及河階地，因此民眾居住分散，目前共有9個小聚落，人口老化及外流嚴(yán)重。阿美族大多居住在永昌及永隆兩個聚落。其它聚落則大都是閩南、客家混居的情況。由于早年生活環(huán)境不理想，為了讓百姓能夠長居久安不要再遷徙，在1948年，原鹿寮村改名為“永安村”。在整個社會環(huán)境的變遷之下，鹿寮已從往日農(nóng)耕社會轉(zhuǎn)變成農(nóng)業(yè)與休閑產(chǎn)業(yè)并重的地方，昔日野鹿成群的鹿寮，如今已是每年有數(shù)十萬游客參觀的休閑產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)。在居民的齊心努力之下，臺東縣鹿野鄉(xiāng)永安社區(qū)從原本窮鄉(xiāng)僻壤的小村落，逐漸發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)，更大力推動水土保持綠美化及觀光休閑產(chǎn)業(yè)，成為東臺灣的最大茶鄉(xiāng)，更成為飛行傘及休閑旅游的重鎮(zhèn)，而永安的魅力正在散發(fā)，一段山中傳奇正開始傳唱著：“走一趟鹿野永安欣賞縱谷風(fēng)光，訪高臺品嘗茶香體驗飛行傘。”永安社區(qū)在居民的努力之下，成為臺東縣的績優(yōu)社區(qū)、績優(yōu)治安社區(qū)，更是臺東民宿戶最密集的村落，茶產(chǎn)業(yè)加上觀光產(chǎn)業(yè)，讓永安社區(qū)蛻變成東臺灣的“山中傳奇”。

永安社區(qū)發(fā)展協(xié)會從2001年開始推動社區(qū)總體營造，接受“農(nóng)業(yè)委員會水土保持局”的補(bǔ)助與指導(dǎo)，通過營造的方式，讓本社區(qū)開始活化，不僅提高社區(qū)民眾的參與，也重新凝聚社區(qū)意識，提高社區(qū)能見度，使各界注意到本社區(qū)，也吸引許多單位到本社區(qū)參訪。

目前永安社區(qū)持續(xù)經(jīng)營的社區(qū)營造活動項目有：永安旅游報馬仔、高臺觀光茶園、悠游武陵綠色隧道、永昌阿美族部落，薪傳文化及技藝、體驗飛行傘，遨游天地，征服地心引力、麗園農(nóng)場推動休閑農(nóng)業(yè)，帶動社區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)情萬種永安農(nóng)特產(chǎn)品展售中心，呷茶旅游咨詢服務(wù)站、玉龍泉生態(tài)步道。隨著時代的演變，永安陸續(xù)加入各種新的元素，不管是農(nóng)業(yè)、休閑、觀光、社區(qū)營造等，當(dāng)?shù)厝丝偸巧l(fā)出鄉(xiāng)下人樂天知命的氣度，永安社區(qū)也一直隨著時代在進(jìn)步，如同永安村常用的海報標(biāo)語：“周末的午后，當(dāng)飛行傘遇上福鹿茶，當(dāng)純樸的農(nóng)村結(jié)合休閑旅游，永安的空氣變得更有活力；早春晚冬的福鹿茶，與鷹共舞的飛行傘，為鹿寮人開啟全新的生命。”

3.2 南投縣桃米社區(qū)

桃米社區(qū)面積18km2，人口1200多人，海拔高度介于420～480m，桃米坑溪、種瓜坑溪和其支流流貫，地形多樣，不但有好山好水，更是一個生物多樣性、生態(tài)豐富的地方。

在“921”大地震后，埔里鎮(zhèn)西南方桃米社區(qū)由原來一個傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸凋零的鄉(xiāng)下農(nóng)村，發(fā)展到成為全臺灣皆知的生態(tài)社區(qū)，這個過程是一個漫長而艱辛的工作，其成功的關(guān)鍵在于：震災(zāi)導(dǎo)致價值觀的改變；專業(yè)團(tuán)隊的啟發(fā)與陪伴；官方與民間的資源支持；社區(qū)居民的夢想與學(xué)習(xí)。社區(qū)憑借著豐富的生態(tài)資源、產(chǎn)官學(xué)協(xié)助，轉(zhuǎn)型成為結(jié)合生態(tài)保育、觀光休閑的社區(qū)。其豐富的天然資源包含了草湳濕地、中路坑溪、茅浦坑濕地等區(qū)域，在特有生物研究保育中心、“水保局”的協(xié)助之下，培養(yǎng)了31位解說人員和具有設(shè)置解說的設(shè)施；在各界資源的投入及輔導(dǎo)下，桃米社區(qū)逐漸從傳統(tǒng)農(nóng)村轉(zhuǎn)型成為結(jié)合生態(tài)保育、休閑農(nóng)業(yè)和民宿體驗的“生態(tài)旅游、教育基地”。這樣的轉(zhuǎn)型也帶動桃米社區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)來源的多樣性發(fā)展，衍生的第三級產(chǎn)業(yè)包括生態(tài)解說員、民宿及餐飲業(yè)等，使桃米社區(qū)深切與環(huán)境結(jié)合，重新出發(fā)建立生態(tài)理念規(guī)劃社區(qū)，利用社區(qū)本身所具有的自然生態(tài)資源作為發(fā)展基礎(chǔ)，并以尊重自然為前提，發(fā)揮社區(qū)獨特的生態(tài)特色，促使社區(qū)朝向健康與環(huán)境永續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論

由以上兩個案例，以居住在土地上原本的居民，凝聚共識之后，再結(jié)合行政或是學(xué)術(shù)界之力量，在文化、環(huán)境建設(shè)、交通建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，由于得到有關(guān)部門支持，讓原本因無法改善經(jīng)濟(jì)而離鄉(xiāng)的社區(qū)青年能因整體社區(qū)之發(fā)展而回流，改善農(nóng)村社區(qū)人口流失及老化的現(xiàn)象，進(jìn)而帶動外來居民能來此定居，持續(xù)加入社區(qū)營造，永續(xù)經(jīng)營，造成正向之循環(huán)，使農(nóng)村再生，生生不息。為達(dá)成“農(nóng)村再生”，最重要的策略是：

（1）上級部門持續(xù)支持。社區(qū)如能永續(xù)經(jīng)營，達(dá)到自給自足之目標(biāo)，讓有關(guān)部門從主導(dǎo)的角色成為協(xié)助或支持的角色。

（2）擴(kuò)大參與面。社區(qū)之間可以互相結(jié)盟，各部門也可互相結(jié)盟，讓社區(qū)的經(jīng)營不再是一個點，而是可以擴(kuò)充為線為面，因擴(kuò)大所形成的文化沖擊，增加了產(chǎn)業(yè)的多元性，并結(jié)合不同區(qū)域環(huán)境的特質(zhì)，可吸引不同層面的游客，增加停留的天數(shù)。

（3）借由上述的擴(kuò)大參與，提升整體區(qū)域的經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)外流人口回流，增加商機(jī)及促進(jìn)環(huán)境的改善，因此可以吸引外來人口的參與及長駐，讓文化色彩更多元。

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