PPP模式在中國高等教育發展中的應用及法學思考

摘要：基于提升高等教育發展水平和推進國家創新治理體系的建設需求，PPP模式逐漸成為推動高等教育改革創新的手段之一。PPP模式在基礎設施建設領域的運用日臻成熟，但在教育類尤其是高等教育范疇中的應用仍處于初始階段。文章在分析高等教育應用PPP模式的必要性和可行性的基礎上，圍繞法律進路和契約安排兩條主線分別論述PPP模式在高等教育應用中存在的各類問題及應對方式，試圖為高等教育PPP項目的順利發展提供策略建議。

關鍵詞：PPP模式；高等教育；法律進路；契約安排

中圖分類號：G40-054文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2017）03013409

一、基本情況概述

PPP模式（Public-Private Partnership）是國際上公認的由政府和私人部門合作提供公共產品或服務的供給機制。PPP模式的引入不僅有利于提高公共產品或服務的質量及供給效率，還能夠減輕政府在基礎設施和公共服務建設中的財政負擔。在全球化的教育體系中，PPP模式得到了高度重視和廣泛應用。英國的“私人融資計劃”、澳大利亞的“新學校項目”、美國的“特許學校”和“合約學校”、菲律賓和巴基斯坦的學?！邦I養”計劃、新西蘭的“替代教育”，以及智利和美國的非限制性教育券或仿教育券計劃等均為PPP模式在國際教育領域成功應用的實例[1]，有力支撐了這些國家的教育改革。2007年在柏林舉行的國際教育世界大會上，大會授權國際教育委員會設立教育PPP特別工作組，旨在通過專項組織的設立推廣PPP模式，進而促進全球教育的發展[2]。

2013年以來，在中央政府的積極推動下，PPP模式在中國的發展從短暫停滯進入到再次振興的階段，各行各業的PPP項目呈現井噴式的發展態勢。中國政府連續發布PPP模式的多項重磅文件①

，為PPP項目在中國的開展提供了強大的政策支持，并從相關實務操作層面給出了具體指導意見。根據財政部PPP中心的最新數據顯示，截至2016年7月30日，全國各地推出的PPP項目數量已經達到10 170個，投資總額約為12.04萬億元。目前PPP模式在中國的基礎設施領域，例如生態建設、環境保護、交通運輸及市政建設方面得到了廣泛應用并取得顯著成效，尤其為基礎設施的改善和公用事業的發展作出了卓越貢獻。

2017年1月，《國家教育事業發展“十三五”規劃》（下文簡稱國發[2017]4號文）中明確提出中國教育改革發展的新目標，對中國高等教育的辦學質量提出了更高要求

參見《國家教育事業發展“十三五”規劃》第1條第4款。。目前，與世界一流高等院校相比，中國高等院校仍存在較大差距，其原因誠然是多方面的，但其中管理模式落后和教育經費投入不足成為中國高等教育領域發展的重要桎梏。不同于西方國家的高等院校，中國高等教育主要以公立大學為主，財政收支壓力對高等教育的經費投入影響較大。同時，中國高等院校通常是由政府負責建設、運營、監管，管理模式單一，缺乏成本效益意識。由于長期缺乏外部競爭，提高辦學質量的內在動力不足；同時現階段部分高校為籌措經費，囿于利益導向將發展重心放到拓寬籌資渠道上，導致高校整體管理模式不盡合理。當前，中國教育領域引進PPP模式正處于起步階段，截至2016年3月，整體教育行業PPP項目僅占PPP項目總數的5.3%[3]，但其項目數依然居于全國各行業PPP項目的前6位。在PPP示范項目中，發改委和財政部累計推出教育示范項目67個，投資額323.1億元。其中，高等教育示范項目僅占4席，占教育類PPP項目總數的5%。從以上數據可以看出，教育行業的PPP項目已經擁有一定的數量基礎，在未來存在較大的發展潛力和空間。但是，PPP模式在高等教育發展中的應用仍然

較少，主要受以下兩方面原因制約：第一，PPP模式是否適用于中國高等教育行業仍有爭論；第二，中國尚未形成適合PPP模式發展的法律環境，現有法律體系對PPP模式參與主體的保護較弱，在高等教育領域更是如此。如何從法學研究的角度思考這些問題，為PPP模式在中國高等教育發展中的科學應用提供法律保障成為本文的出發點和立足點。

二、PPP模式在高等教育辦學應用中的價值解構

（一）必要性探索：高等教育PPP模式的優勢分析

PPP模式作為一項先進的管理模式，已廣泛應用于發達國家教育領域，例如英國財政部和國家審計辦公室各自的抽查結果表明，分別有80%和79%的教育類PPP項目在預算內交付，然而該數據在傳統教育采購模式的比例僅有27%。再如澳大利亞官方出具的關于“新學校項目”的評估報告顯示，PPP模式比傳統采購模式平均早2年完成項目的建設[4]。以上數據表明PPP模式可以憑借其先進的管理模式顯著提高項目的資金使用效率及節約時間成本，進而起到緩解政府財政壓力，提供更多教育公共產品，促進教育發展的目的。當前，中國高等教育正迎來難得的發展機遇，同時也面臨諸多困難和挑戰，引入PPP模式十分必要。

其一，PPP模式能夠有效減緩高等教育財政投入的壓力，是高等院校拓展籌資渠道的最佳方式之一。高等教育的經費投入是支持高等教育事業發展的物質基礎，目前，中國高等學校的經費來源主要依靠國家財政支出，根據最新統計數據，2011年高等學校國家財政性教育經費為4 096億元

2012年至2016年，官方尚無高等學校國家財政性教育經費的數據統計。，占高等學校年度教育經費總數的58%左右[5]。“國家財政性經費支出占國內生產總值4%的指標是世界衡量教育水平的基礎線，目前世界平均水平為7%左右，其中發達國家達到9%左右，經濟欠發達國家也達到4.1%”。直至2012年，中國該指標達到4.28%，首次超出國際標準，2014年該指標再次下滑到4.1%，2015年該指標又回到4.26%[6]，從現階段看，世界經濟持續萎靡，中國經濟進入新常態，經濟下行壓力繼續增大，教育經費緊張的問題無法在短時間內得到徹底解決；從未來方向看，中國仍將長期處于社會主義初級階段，盡管高等教育的發展得到了國家的高度重視，但經濟實力仍然有限，國家財政需要負擔的領域甚多，單純依靠國家財政性教育經費無法滿足高等學校向更高層次發展的需求。因此，亟需在高等教育的發展中尋求新的投資途徑。

高等教育屬于非義務教育的范疇，理論上教育經費應由國家和社會（私人）力量共同提供[7]。有學者將高等教育經費分為兩部分組成：財政性教育經費和非財政性教育經費，認為非財政性教育經費等于學雜費、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐資和集資辦學經費以及其他教育經費的總和[8]。盡管表面上看教育資金的來源渠道呈多元化態勢，但非財政性教育資金的來源并不穩定，加上教育經費需求量巨大，亟需繼續尋求更豐富的高等院校教育經費籌資途徑。目前，學雜費是高等院校財務體系中一筆穩定的現金流，如果想利用提高學雜費收費標準來改變高等院校經費短缺的現狀，必然會受到城鄉居民平均收入水平的制約，也勢必會遭到廣大在校學生和家長的異議甚至反對。其次，銀行貸款也逐漸成為高等院校主要籌資手段，但由于各高等院校此前資金透支嚴重，加上造血能力有限，至今仍背負沉重的負擔。為了規避風險，商業銀行也開始采取各種措施控制高等院校貸款。引入 PPP 模式不但可以削減各大高校對銀行貸款的依賴，另外還能夠對高等院校已有的銀行貸款項目進行債務重組，有效地改變高等院校資產負債率過高的狀況，化解資產債務風險[9]。

其二，PPP模式可以激發高等院校的成本效益意識，促進高等院校管理模式的優化升級。調查發現，中國部分高等院校仍然存在資源浪費嚴重，不計成本，不講質量，忽視效率和效益的現象，歸根到底是因管理模式的不合理所致。經濟學家史蒂文斯指出：“在大多數公共機構中諸如清晰準確的任務界定、明確的工作標準和責任迫究等原則并沒有像在多數私營企業那樣得到嚴格落實，這一區別似乎是公共機構和私人部門之間存在巨大成本差異的主要原因?！盵10]PPP模式引入高等院校，由社會資本方負責項目的建設、運營和維護，在提供公共產品和服務的過程中，一方面可以充分展現私營企業先進的管理理念，尤其是在資金運作、經濟管理上的經驗，不斷強化和影響高等院校領導管理層的成本意識、效益意識和質量意識，提高辦學經費的使用效益，提高精細化管理水平，優化高等院校內部資源配置。另一方面，采用PPP模式能夠促進合理分工，由社會資本方分擔部分高等院校發展任務，使政府和高等院校從繁雜的輔助性工作中解放出來，將更多的精力投入到教學科研等核心任務中。從校園建設的直接提供者變為項目監管者，進一步推動高等院校管理模式從傳統型管理向科學型管理轉變。

（二）可行性分析：高等教育PPP模式的適用范圍審視

中國高等學校承載著培養人才、科學研究、服務社會和傳播文化四大職能，為確保社會主義的辦學方向和高等教育的公益性質，確保高等教育可持續發展和辦學水平的不斷提高，首先要明確的是PPP模式不是萬能的，并不能適用于高等學校所有項目領域。同時應當看到，隨著高等教育改革的不斷深入，特別是2011年《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》的出臺，進一步明確了高等院校的性質高等院校劃歸為公益二類，可部分通過市場進行資源配置；也有學者認為實質上是準經營性項目。和改革發展方向，也為PPP模式在高等院校大力推廣帶來了機遇，但考慮到高等院校的性質、基本職能和主要業務工作特點等因素，綜合分析后認為，PPP模式目前僅可在一定的范圍內提供輔助性服務，主要集中在高等學校的平臺建設上。

其一，后勤平臺。后勤工作是高等院校教學和科研等業務工作得以順利開展的基礎和保障，是確保學校安全與穩定的重要環節，也是事關廣大師生切身利益的直接渠道。因此，建設一個高效、舒適、便利、安全的后勤平臺，為師生提供一個良好的教育教學和學習生活環境具有重要意義。后勤平臺建設主要體現在學生宿舍、學生或教職員工食堂、校園環境美化以及學校安保系統等硬件投入。從項目的必要性看，提升后勤平臺水平和創建平安校園是目前中國高校硬件建設的主要目標之一，PPP模式的引入不但能夠提高后勤平臺的建設效率，更重要的是有利于完善平臺的后期維護。由于前幾年高等院校擴招的力度不斷加大，目前多數高等學校后勤平臺及后勤管理僅能滿足學生的最基本需求，不論在數量還是質量上都還存在很大的優化空間。此外，大學校園多采取開放式管理模式，近年來高校安全事件頻發，為校園安全敲響警鐘。政府和校方應當充分重視校園安全防范工作，亟需加強校園安防系統的建設，特別是利用現代信息技術加強技術防備。因此建設或升級以門禁系統和監控設備為主要內容的安防現代系統尤為重要。從項目的本質看，后勤平臺建設的市場條件成熟，是目前中國高等院校建設范圍內最適宜使用PPP模式的類別?，F階段能夠提供后勤平臺投入的社會資本選擇范圍較廣，相比教育部門和高等院校，有些社會資本在校園硬件建設方面更加擁有技術和管理上的優勢。從項目的回報看，社會資本方可分情況采用“使用者付費”和“政府付費”獲取合理回報，具有穩定的現金流。以學生宿舍建設和升級為例，可由校方提供確切的入住人數，社會資本方按照該人數進行設計和建設，最終可通過學生繳納的住宿費收取回報。在高等院校安防系統的建設和維護中，由于門禁和監控設備的數量和單價在談判階段基本可以確定，可采用由教育主管單位或高等院校按照一定比例向社會資本方付費的形式保證回報的穩定性。

其二，科研平臺。建設創新型國家，開展科學研究是高等學校的重要職能，科研能力和科研成果是高等院校綜合實力的重要標志。目前，高等院?？蒲芯哂幸韵聨讉€特點：第一，高等院校是國家科技創新體系的主力軍，肩負著大批國家重大科學和戰略技術的研發任務。第二，高等院校教師擔負著教學和科研的雙重任務。教研融合、教研一體是目前高等院校的基本發展方向，教師們既要承擔繁重的教學任務，還必須開展一定的科學研究。當然，由于職稱評定制度的不盡合理導致高等院校教師普遍“重科研、輕教學”。第三，在高等院校尤其是普通高等院?；蛭目祁惛叩仍盒?，普遍存在科研設備落后、科研管理滯后、科研經費不足等現象。目前，在中國也存在部分企業為了自身產品需求，委托高等院校進行科研開發，企業只是單純提供科研經費，具體的科研工作完全由高等院校獨立完成，包括儀器設備的購買、維護等輔助性工作仍由高?？蒲腥藛T負責，可以看出該模式與PPP模式存在一定差距。如前所述，科研經費不足和科研管理落后是制約多數高等院校科研水平的重要原因，高等院校通過引進PPP模式建設高水平科研平臺既有必要性又有可行性，可以利用社會資本購買國際先進的科研設備，搭建一流的科研平臺，同時引入社會資本方科學的管理理念。由社會資本負責科研平臺如實驗室設施設備的融資、建設、管理、維護和更新，同時在項目合同中約定由科研項目所有人付費（國家項目由政府付費）或科研成果共享等機制，保障社會資本方的投資回報率。這樣可以使高等院校節約大量的人力、財力和精力，使廣大教師專心于科研和教學業務，免受設備平臺經費緊張的困擾。PPP模式應用于高等院校?？蒲衅脚_建設，也有利于健全產學研協同創新機制，是高等院校與行業企業、科研院所聯合建設創新中心和創新平臺的重要途徑，甚至可以促進高等院校加強國際合作，建設世界一流的科技創新基地。

其三，教學平臺。培養人才是高等教育的第一職能，高等院校應當承擔立德樹人的根本任務，一方面要加強愛國主義教育，不斷提升學生思想道德水平，增強學生的社會責任感，另一方面應以提高學生的能力為核心，強化自主學習能力、崗位實踐能力、批判思維能力和創新能力培養。這些能力的培養和提高，不僅需要課堂教學，還需要自主學習環境搭建和創新條件氛圍的建立，更需要高水平教學平臺的支持，目前教學平臺的建設主要是指開放式的信息化教學平臺、學生實驗實訓實驗室和綜合創新試驗基地等平臺的建立。PPP模式引入教學領域，不會改變辦學方向、教學內容，也不能改變學校主導教學工作的局面，但會通過教學條件的改善促進教學方法的改革，進而提高教學質量。目前，PPP模式可用于打造高校教育信息化平臺，構建網絡化、數字化、個性化的教育體系，提高學習的便捷性和靈活性，培養學生的自主學習能力?，F階段，部分高等院校已經陸續搭建網上課程中心，初衷是為本校學生提供開放式教學平臺，學生可以通過網絡共享課堂視頻、課件、筆記等。但是，由于學校資金投入不足，缺乏持續支持，加上新技術跟進不夠和采用不及時，導致學生的實際體驗效果不佳，未能達到網絡共享平臺的建設目的。社會資本方不乏有信息技術領域的專業機構，可以通過與高等院校之間簽訂PPP協議，明晰教育資源可共享的范圍及合作方的權利責任，由社會資本方全程設計、管理和維護。其次，在強化高等院校學生實驗、實訓、實習環節中，可以通過PPP模式開展高等院校與企業、行業合作，推進實驗實訓實習平臺的建設，提高教育質量。目前，由于多方面條件的限制，中國大部分高等院校仍然停留在教師講課為主，實踐性、操作性和創新性的課程較少，導致高等院校學生“高分低能”居多，明顯偏離了高等教育的培養目標，因此，必須盡快加強高等院校教學平臺建設，引入PPP模式解決資金和管理問題，注重學生能力培養，促進高等教育可持續發展。

三、高等教育PPP模式發展的法律進路

高等院校處于支撐國家技術創新的最前沿，是推動經濟社會可持續發展的生力軍。目前，中國PPP模式總體呈現項目實踐在前，制度保障在后的現象，具體到高等教育領域更是如此，特別是在法律層面存在許多空白和漏洞，亟待研究和探討。

（一）中國PPP模式法律體系現狀評價

總體來看，法律制度的薄弱給PPP模式在中國的推廣和運行帶來較大負面影響?？v觀現有法律體系，PPP模式的相關規范主要由法律、部門規章和規范性文件三部分構成。在法律層面，目前，尚未形成一套專門針對PPP模式的立法，PPP項目中涉及的各項環節只能分別由不同的法律進行規制

PPP項目中的各項行為可適用的法律包括《合同法》《公司法》《招標投標法》《政府采購法》《保險法》《預算法》等。。且相關法律之間缺乏協調一致，有時在相同環節的法律規制上出現交叉、重合，甚至相互矛盾

《招投標法》與《政府采購法》之間存在多處矛盾，例如在監管主體、廢標規定等問題存在實質性的差別。；另外PPP模式的交易中仍然存在不少法律空白區域

例如采用“使用者付費”且與工程建設無關的PPP項目，無法滿足《招投標法》和《政府采購法》的適用條件，在實踐中究竟應當適用何種采購方式不明。。在部門規章層面，2015年六部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱新辦法）已成為PPP模式的主要規范。但是該辦法在適用范圍的規定中，并沒有明示教育領域開展的特許經營活動能否適用該辦法。同時，高等教育領域所開展的PPP項目并不僅限于采用特許經營這一種模式，這些項目的法律適用已然成為一個亟需填補的漏洞。在規范性文件層面，2014年以來，國務院和各部委出臺的一系列規范性文件對PPP模式的發展起到了重要的指導和規范作用，但文件的法律層級較低，各文件又分別代表不同主管部門的價值取向和利益需求，導致文件內容在部分關鍵問題的規定上存在差異例如，社會資本方的范圍界定問題，國務院、財政部和發改文的文件規定并沒有達成統一。尤其是在本級政府下屬的融資平臺能否參與本級政府轄區內PPP項目的問題上，國務院文件持支持態度，而財政部持否定態度。另外在PPP模式的定義、爭議解決方式等問題的規定也存在較大差異。

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總之，對于教育領域開展PPP模式在法律和部門規章的層面均沒有明文規定，只是在個別規范性文件上有所體現，沒有構建深層次的制度保障，法律支持力度較弱。然而，教育領域PPP項目通常投資額巨大、周期長、主體多，所涉法律關系復雜、程序繁瑣。法律法規的缺失將增加各個主體參與PPP項目所涉的法律風險，阻礙PPP模式在高等教育領域的推廣。針對以上問題，政府和學界已達成共識，認為應當建立上位法，制定專門的PPP法律[11]，統一和協調下位法重復沖突的現狀。財政部于2016年率先發布了《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》（以下簡稱意見稿），但該意見稿仍然存在多項不完備之處，筆者將在下文中結合具體問題加以討論。

（二）PPP模式法律制度的完善建議

本文僅從高等教育領域PPP模式推廣的角度出發，堅持“問題導向”的立法原則，重點提出以下建議。

1.前置性規范的創設

為防止個別政府借助政策東風大力開發PPP項目，實則報以“以商養公”的目的，在投資領域的選擇上，政府授予社會資本方開展投資建設的權利之前，理應首先劃定準許開展PPP項目的具體范圍。目前，中國高等教育PPP模式的發展處于初期階段，開展項目的各項條件還不夠完善，再加上高等院校是立德樹人的場所，不宜放開所有領域開展PPP項目。在中國，高等學校絕大多數屬于公益性質，而社會資本參與高等院校PPP項目的最終目標是獲取利潤。公共產品和公共服務的公益性與社會資本的趨利性在合作的原點就已經產生分歧，盡管政府鼓勵放寬市場準入，簡化甚至取消審批權限，向社會資本敞開更多投資領域的大門，但是為保障公益性與趨利性在PPP項目中的平衡，控制兩者間的沖突不會在項目中被激發，應當首先在具體條款中對使用范圍和社會資本方的準入條件等前置性規范進行細化和明確。

其一，政府應當通過出臺法律或政策明確劃定PPP模式在高等教育領域的適用范圍，或者采用市場準入負面清單制度，以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的領域。可以參照2016年《國家發展改革委 商務部關于印發市場準入負面清單草案（試點版）的通知》中的規定，將項目分為禁止準入類和限制準入類。該草案禁止民間資本從事軍事、警察、政治等特殊性質教育，以及強調未獲得許可或資質條件的投資主體不得設立學校、特定教育培訓機構和開展相關業務。結合PPP模式社會資本方的復雜性，可以在法律制度層面進一步擴充和細化負面清單的內容。例如，在主體方面將社會資本方分為國有企業、民營企業和外國企業三類，統一或分類規范其可通過PPP模式進入的高等教育投資領域。

其二，完善社會資本方的準入條件，尤其是新增企業信用評級制度，具體表現在禁止失信企業進入高等教育PPP市場。在PPP模式中，政府逐漸從過去項目的執行者轉為項目的監管者，具體項目的操作和運行由社會資本方行使，企業的社會責任在PPP項目中顯得尤為重要。在現有準入條件中，僅在社會資本方的建設資質、技術經驗和資金實力等方面加以規定，忽略了對企業信用的考察。早在1932年，多德就提出了企業社會責任的概念：“公司不僅要對社會承擔責任，而且控制公司活動的經營者也應對社會承擔責任?！盵12]世界經濟論壇提出“企業公民的社會責任包括公司治理和道德標準、對人的責任、對環境的責任以及對社會發展的廣義貢獻”[13]。企業社會責任的樹立除了通過企業內部制度的完善，還可以由政府面向全社會建立企業信用評級，在PPP項目的預審階段可直接規定信用評級較差的企業沒有參與社會資本方選擇的資格。

2.產權歸屬的法律規制

PPP模式在高等教育行業的運用主要以設施建設、設備購買等硬件投入為主，如前文所述的后勤平臺、科研平臺、教學平臺均涉及有形資產和無形資產的權屬問題。在中國現有法律法規中，暫無PPP模式下資產權屬的相關規定，亟需填補法律空白，加強產權保護機制建設。在政府負責提供基礎設施和公共服務設施的時期，資產歸國家所有毫無爭議。然而，現在由社會資本全權負責項目的建設、運營和維護，例如學生宿舍、學生食堂等基礎設施建設，實驗室和信息化教學平臺的搭建，新建項目形成的資產所有權應當歸誰？在實際操作中，大多項目面對所有權的問題避而不談，在合同中只明確社會資本方擁有項目的經營權，到期后將該項目無償或有償移交給政府[14]。所有權人不明確為PPP項目的合作埋下了巨大的法律隱患，在項目的執行過程中容易爆發大量的糾紛。從理論上講，新建項目形成的資產由社會資本方出資建設和運營，產權歸社會資本方享有具有合理性基礎。如果在長達幾十年的合作周期中社會資本方不擁有項目的所有權，將嚴重影響PPP項目的融資能力和挫傷投資人的參與熱情[15]。然而，中國高等院校多數屬于公立性質，校方的設施設備涉及到公共利益的保障，與師生的教育、學習和生活息息相關。若項目資產完全歸屬于社會資本方，社會資本方可以由自己的意志直接支配校園設施設備，基于社會資本方的趨利性，很難保證校園設施的完整性和穩定性，將會對師生的校園生活帶來巨大影響。因此，在今后的法律制定和政策推廣中，應當充分重視產權歸屬的問題，通過法律制度明確PPP模式下項目資產（新建項目、存量項目）的法律屬性和權利歸屬，項目移交的方式和程序等，完善產權立法和保障體系。

3.監管體制的立法構建

建立監管體制在高等教育PPP項目的應用中處于至關重要的位置，完備的監管體制不但能夠防止社會資本方脫離法制軌道施行有損公共利益的行為，還能避免公共部門過度干預項目過程或政府責任弱化等現象的發生。第一，在監管主體上，PPP模式實踐中主要由行業職能部門對項目進行監管，因此，各級教育行政部門理應成為高等教育領域PPP項目的監管主體，同時也應當注重發揮其他職能部門的監管作用。但在《意見稿》有關監管的條款中，對監管權限等問題的規定上模糊不清，建議在法律法規層面明確和協調各部門的監管責任，并且設立因監管不力造成項目損失的具體追責機制。第二，在監管內容上，法律法規應當在項目的投融資、前期工作、建設期、運營期、財務監管五個環節明確監管內容、方法和程序，以及監管費用的安排等事項。第三，在監管措施上，應特別強調績效評價和信息公開在監管中的作用。首先，在高等院校PPP項目的平臺建設中，為避免社會資本方在建設運營周期中偷工減料，因缺乏競爭而降低服務質量，為保證學生的學習生活水平，應當將績效評價放在重要位置。但《意見稿》明顯排除了“使用者付費”與績效評價的掛鉤

中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）第四十五條：[績效評價]縣級以上人民政府有關行業主管部門會同財政部門對合作項目進行績效評價。合作項目的績效評價可以委托第三方機構進行。縣級以上人民政府財政部門根據績效評價結果，依據合同約定對政府付費、可行性缺口補助進行調整。，不僅與《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）有所沖突，在實踐中多數PPP項目采用的是使用者付費。因此，根據績效評價結果是否可以對使用者付費項目進行價格調整同樣成為了政府需要作出解釋和說明的問題。其次，應當通過法律制度重點明確PPP項目信息公開制度的詳細內容，防止社會資本的投機行為而造成國有資產的流失。財政部和發改委分別發布的指南中都規定了合同各方有義務向對方和社會披露相關信息，《意見稿》對具體的披露內容作了簡單的表述，但具體的披露時間、違反披露的法律責任都沒有具體說明。在探索創新性的公開途徑之時，應當增加社會監督和擴寬公眾意見反饋的渠道，由于教學平臺與科研平臺均有一定的專業性，應當特別注意發揮廣大學生和教師的監督作用。

4.合作期限的適當縮減

《意見稿》第二十六條規定PPP項目的合作期限一般不少于25年，該規定主要目的在于強調PPP模式的長期性特征。在部分基礎設施和公共服務的建設中，例如修建大型市政建設或交通設施，從設計到維護可能長達25年之久。但實踐中PPP項目的整體周期超過25年的卻在少數，尤其是在高等教育行業。在財政部已經公布的高等院校PPP示范項目當中，擬合作期限最短為12年，最長才達25年。如前所述，高等教育領域引入PPP項目主要限于后勤平臺、教學平臺和科研平臺，后勤平臺主要集中于學生宿舍和食堂，此類項目無明顯特殊性，合作時限可以參考其他基礎設施，但教學平臺和科研平臺技術含量高，資金投入大，尤其是隨著科技發展，設備要求高，維修成本貴、更新時限短，顯然應縮短合作時間，法律上應有特殊規定。目前，高等院校的PPP項目以校區的整體新建為主，同時項目建設周期較長且多由單一社會投資主體負責，容易形成變相壟斷的局面。因此，建議今后的高等教育PPP項目應當提倡各類平臺分類采購，選擇不同且真正適合該項目的社會資本主體，一是有利于保證項目建設的專業性，二是能夠有效推動同一所高校內不同社會資本主體之間的良性互動。綜上，分類采購以后的項目周期會明顯縮短，建議縮減《意見稿》當中對PPP項目合作期限的規定。

四、高等教育PPP項目主體間的契約安排

有學者提出，PPP合同被稱之為“PPP的阿基米德支點”，對PPP項目的成敗起著至關重要的作用[16]。在中國的PPP項目實踐中，參與主體對PPP項目合同的重視程度遠遠不夠。由于法律制度層面多數屬于通例性的規范，針對高等教育PPP應用的規范應當落實到合同范本的設計和管理中，依靠合同為雙方當事人提供更進一步的法律保護。鑒于高等教育的公益性和社會資本的趨利性之間的天然沖突，公私雙方作為合同的當事人，應當充分利用合同條款的設置，化解內在矛盾。通過權利義務的契約化，全面保障公私雙方在PPP項目中的權益。

（一）社會資本方收益回報權的保護

一般來說，在高等教育領域PPP項目的可經營性系數較低，投資回報的渠道比較狹窄，獲利空間十分有限。高等教育屬于非義務教育的范疇，適當向學生收費是合理的，在PPP項目的回報機制中，使用者付費可以在部分項目中適用。在后勤平臺和教學平臺的建設中，可以通過向學生收取住宿費和通過學費代收部分使用費獲取現金流。根據《高等學校收費管理暫行辦法》第五條顯示“學費占年生均教育成本的比例和標準由國家教委、國家計委、財政部共同作出原則規定?，F階段，高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%”。該規定旨在防止學校通過向學生收費而額外盈利，改變了大學的公立性質。然而，社會資本方參與PPP項目的最終目的在于盈利，在國家嚴格規定了學費收取比例之后，向學生提供服務但單憑收費無法或難以覆蓋投資和運營回報，同樣限制了社會資本在高校PPP項目中的獲利空間。在現實中使用者付費或政府付費能夠完全覆蓋項目成本是最為理想的狀態，然而當兩者均不能覆蓋項目成本時，高等院校應適當為社會資本方開啟新的回報途徑。例如，在科研平臺PPP項目建設管理中，在保證高等院?？蒲腥蝿枕樌瓿傻那疤嵯?，可適當允許社會資本方面向社會開展一定范圍內的盈利性增值服務，通過增值服務獲取額外收益。一方面因為高等院?？蒲性O施與儀器的使用率和共享水平總體較低，閑置浪費現象比較嚴重，通過面向社會開放，可以充分發揮科研設備和儀器對科技創新活動的支撐作用。另一方面，在不需要額外財政支出的基礎上通過增值服務給予社會投資方適當激勵，不失為一項政府為鼓勵更多社會資本參與到高教行業PPP項目的明智之舉。此外，增值收益是否與政府方分享等問題應當根據相關測算后在合同中自行約定，同時在確保社會資本方獲得合理利潤的基礎上，也應避免增值服務變成社會投資方謀取暴利的渠道。

（二）政府方

政府方是指政府或政府授權機構作為PPP項目合同的一方簽約主體，高等教育PPP項目中，高等院?？梢宰鳛檎跈鄼C構，成為政府方的代表。特殊權利的合同授予

在PPP項目的合作中，一般是以公私雙方建立項目公司的形式具體負責項目的建設和經營，政府在項目公司所占股權比例通常不能超過50%。也就是說，按照公司法規定，社會資本方通常擁有項目的決策權。高等院校引入PPP模式建立科研平臺，一般均由社會資本方出資建立科研設施，購買科研設備，提供科研輔助人員，負責后期維護和日常經營，擁有科研平臺的管理權和調配權，而高等院校主要是由科研人員直接利用科研平臺進行科研創新活動，一般只擁有科研平臺的使用權。在既往的實踐中曾出現社會資本方為提高科研平臺的使用效益，頻繁將平臺提供校外企業開發使用，致使高等院校承擔的科研任務無法完成，這必然干擾高等院校服務于國家指令性科研任務的完成和旨在推進社會進步的自由探索，嚴重偏離高等院校合作建立科研平臺的目的和意義。因此，在引入PPP模式合作建設科研平臺的合同中應當事先賦予高等院校（政府方）科研人員擁有優先使用科研平臺的權利。

同時，高等院校承擔的科研項目中，有部分屬于保密課題，可能會全面禁止社會資本方參與（包括科研輔助人員），由高校科研人員全權負責項目的每一個環節，因此，在引入PPP模式合作建設科研平臺的合同中也應當事先賦予高等院校（政府方）科研平臺的獨立使用權。

（三）彈性條款的選擇適用

鑒于PPP模式總體項目周期較長，在合同談判之初無法完全預估日后可能發生的所有變動，因此，在PPP項目合同非原則性的條目中，應當考慮協商安排適當的彈性條款，例如合理設置一些期限變更、內容調整、主體變更等條款[17]，為合同當事人提供更多的操作空間，能夠隨著社會經濟及其他條件的變化靈活應對。一方面，現代社會經濟發展日新月異，不應將合同設計得過于死板，應當使合同內容更加符合高等教育發展的需求。例如，在科研平臺和教學平臺的建設運營中，可以在合同中明確約定合同變更的內容、范圍、形式等。社會資本在平臺建成后的維護階段，可能遇上項目技術需要更新，產生新的合同標的。如果仍然按照過去的合同內容繼續行使，將不利于高等院?？萍紕撔鹿ぷ鞯拈_展。另一方面，由同一個社會資本方長期擔任校內項目的運營和維護，在缺乏內部競爭和考核機制的前提下，基于社會資本趨利性的導向，社會資本方的服務水平很難得到保證。所以，在設置針對社會資本方考核機制的基礎上，同樣需要通過增加部分彈性條款，對社會資本方的合作期限進行變更。例如，考核機制可以依靠校方和學生共同打分，對社會資本方提供的服務進行監督，如果在一定期限內社會資本方評分一直較低，可適當縮短與其合作期限。

五、結語

PPP模式的引進目的不在于盈利，而是通過市場機制進一步改善高等學校的辦學條件，提高高等教育質量，這是公私雙方在參與項目之前都應當明確的模式定位。PPP模式的引入應為中國高等教育發展帶來新的契機，同時在法律體系不健全的情況下，PPP項目依然可能暗藏危機。目前，PPP模式在中國高等教育領域的實踐范圍十分有限，市場存在很大的發展空間，應當根據高等教育的發展進程，適當擴大PPP模式在高教領域的應用范圍，同時應加快完善法律體系建設，為PPP模式在高等教育中的實踐提供法制保障，為實現創新型國家奠定堅實的法制基礎。參考文獻：

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