關于地方政府治理地方債問題的對策研究

張潔

文章編號：2095-6835（2017）04-0116-02

摘 要：地方政府舉債問題作為財稅改革中的熱點，受到了學術界的高度關注。現階段，我國地方債方面仍然存在許多問題亟待解決。以地方債所面臨的困境為出發點，討論地方政府如何科學解決地方債務問題，防止發生地方債危機。

關鍵詞：地方債；地方政府；政府職能；財政困境

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.04.116

1 地方債

地方政府舉債是指為了本地區經濟社會的發展，在自身財力不足時，地方政府作為獨立的債務主體借助政府的信用向金融組織或社會法人、其他組織機構舉債的行為。

2 地方債面臨的困境

2.1 財權事權不匹配

財政分權是地方舉債的主要原因。1993年，我國進行分稅分級財政體制改革，財權上收，事權下放。此次改革加強了中央的控制力，削弱了地方的財政實力，導致中央與地方政府之間無法實現均衡，地方政府收支嚴重失衡，地方政府不得不采取舉債的方式填補財政缺口。

2.2 地方債務管理制度的缺位

我國地方債務管理制度發生了許多大的變化，1993頒布的《預算法》中規定：“禁止地方政府發行地方政府債券。”《中華人民共和國中國人民銀行法》規定：“中國人民銀行不得向地方政府提供貸款。”由此可見，地方政府舉債是明令禁止的。在現實中，通過國債轉貸、融資平臺發行“公司債型地方債”或者“資金信托型地方債”等“準地方債”以及貸款等方式的舉債情況屢見不鮮。然而，在應對2008年的金融危機時，中央采取了更加靈活的嘗試，允許中央代發代還地方政府舉債，并且在2011年允許部分地方政府直接發行，2014年允許地方債自發自還。可見，地方政府發債逐漸擁有一定的自主權。2014年修訂的《預算法》明確了地方政府享有舉債權，規定了舉債的主體、舉債的類型、舉債的額度等內容。2014年，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》；2015年，財政部連續頒布了《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》等文件，逐漸改善了地方債務管理缺位的現狀。

2.3 缺乏對地方債務管理的正確認識

地方政府舉債是地方政府為了本地區經濟社會發展，在自身財力不足時，地方政府作為獨立的債務主體，借助政府的信用向金融組織或社會法人、其他組織機構舉債的行為。地方舉債是為了滿足戰爭需要或應對財政危機而產生的，并不作為政府籌集資金的經常性財政工具。有數據顯示，2008年金融危機后，中央提出關于放寬地方政府債務發行的相關政策，并且在2009年、2010年代理地方政府發行2 000億元作為地方融資，打破了對地方債務的禁止令。雖然地方債不作為經常性的財政工具，但是，它常以應對危機的面孔出現屢見不鮮。這說明，地方債并不是孤立存在的，它應該屬于財政體制中的一部分，不能僅僅將地方債看作是應急工具，填補財政缺口的工具，而應該將地方債納入中央和地方的財政管理中。

2.4 地方債發行量能否能滿足地方政府需求

由審計署的審計數據可知，2009年以來，在每年新增的地方政府性債務中，需要地方政府擔負償還職責的債務達到1萬億以上，多數年份在1.5億元以上。但由2015年的政府工作報告可知，2015年地方政府發行5 000億元一般債券和1 000億元專項債，總量達到6 000億元。這中間有巨大的差額，是難以滿足地方政府的需求的。

3 地方政府治理地方債的對策

3.1 理清財政事權和支出責任

改革開放以來，中央與地方的財政關系經歷了一些變化——統收統支、“分灶吃飯”、包干制、分稅制等。分稅制改革建立了具有我國特色的中央與地方的事權關系，有利于完善我國的財政制度。現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還存在模糊不清的問題，需要相關部門和人員著力解決。國家有關部門應該給予地方政府自主權，明確不同債務對應的事權和支出責任，制訂地方政府債務的償還機制和救援機制，從而改善事權關系的現狀。

3.2 轉變地方政府職能，提高地方政府治理能力

轉變地方政府職能，將職能重心從基礎設施建設轉到公共服務上。在基礎設施建設融資方面，地方政府可以與私營部門合作，擴大資金來源，引入社會資金力量。對于關乎民生的公共服務領域，政府應當加大各方面的投入力度，不斷提高人們的生活水平，滿足人們的需求。面對高速的經濟增長和激烈的全球競爭，提高國家治理水平是人們對國家和政府提出的新要求，而依法規范地方政府債務管理也成為了一項重要內容。我國政府舉債規模龐大，在舉債額度、舉債目的、使用方向、監管、風險等方面存在一些問題。面對這種情況，國家債務管理是非常重要的。國家債務失控也是國家治理失敗的體現，例如希臘，政府無法有效控制高福利的開支，導致債務失控，不僅國內的經濟發展和民生問題受到很大的影響，整個國家的國際形象也受到很大的影響，同時，這也是引發歐元危機的深層次原因。

3.3 加強對地方政府財政管理的監管

在工作過程中，要加強地方政府債務管理的科學化，定期發布地方債務狀況，對債務金額、債務發行、債務償還、債務預警等進行監管，保證地方政府債務的公開化和透明化。另外，相關部門還要逐步完善債務預算和會計制度，真實反映政府各項經濟活動，提高地方債務的透明度，定期統計和核算地方政府債務；建立完善的地方債務績效評價體系，將債務資金投入、支出、收益等指標納入績效考核的體系中，選擇績效評價方法，健全完善的績效評價體系，從而幫助地方政府有效監管地方的債務。

3.4 完善政績考核和官員晉升機制

在現有的政府政績考核和官員晉升考核體制下，地方政府官員更愿意選擇在短期內可以明晰看見成效的政績工程，那么，大規模的投資基礎設施建設就是最優選擇。在官員考核中，不應只將GDP增長作為考核的唯一指標，還要關注官員的其他工作成績。在2014年底中央組織部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中，將地方負債作為考核政績的主要指標，這有利于約束官員行為，對抑制地方盲目舉債工作的進行十分重要。

參考文獻

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[3]李命志.依法規范地方政府舉債 提升國家治理能力[J].國家行政學院學報，2015（04）.

〔編輯：白潔〕