我國地方政府債券發行及置換存在的問題

歐陽能?趙哲

摘要：從我國2015年及2016年地方政府債券發行及置換情況著手，分析當前地方政府債券發行和置換中的積極意義及存在的問題。一方面，將地方政府債務納入了預算管理，減輕了地方政府還本付息壓力；另一方面，也存在地方債還本付息預算不足，地方政府融資平臺清理或轉型步伐緩慢，債務置換缺乏公開透明的操作，地方政府債券發行市場化程度不高等問題。

關鍵詞：地方政府債券；發行；置換

我國較長時期實施積極的財政政策，為應對2008年國際金融危機沖擊，我國發布4萬億元的經濟刺激計劃，其中地方政府承擔的投資總額為2.82萬億元。在地方政府收支矛盾凸顯、無法通過發行債券直接籌集建設資金的情況下，各級地方財政借助地方政府融資平臺舉債融資，由此引發的地方政府性債務規模急劇增加。地方政府性債務由2008年的3.2萬億元增至2014年的15.4萬億元。2014年8月，經全國人大審議通過的新預算法修正案允許地方政府通過發行地方政府債券的方式舉債融資。9月，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》和《關于深化預算管理制度改革的決定》就處理地方政府債務提出了框架性的指導意見及具體要求，并首次提出通過發行地方政府置換債券來處理存量債務，同時實現將地方政府存量債務納入預算管理。因此，研究地方政府債券發行及置換對我國財政預算有著重要的現實意義。

一、我國地方政府債券發行及置換基本情況

（一）發行規模

2015年5月19日，江蘇省拉開了新一輪地方政府債券發行置換的序幕。2015年，我國共發行地方政府債券3.8萬億元，其中置換債券3.2萬億元，主要用于置換2015年到期的地方政府性債務。在三年完成存量債務置換工作要求下，2016年，地方政府債券發行規模繼續擴張，共發行地方政府債券6.05萬億元，其中置換債券4.87萬億元。兩年合計發行地方政府債券9.85萬億元，債券期限主要為3年、5年、7年和10年。從兩年的地方債發行情況來看，江蘇、浙江、山東和廣東等經濟發達省份，無論是置換債券發行規模，還是新增債券發行規模均在各省市中排名前列，而甘肅、海南、青海、寧夏等省份經濟發展相對落后，其置換債券和新增債券發行規在全國各省市中排名末尾。

（二）管理要求

在地方政府債券發行規模呈爆發式增長的情況下，也對地方政府債券發行及整個地方政府債務管理提出了要求，一是限額管理，經全國人大審議批準當年地方政府債務限額，由歷史存量債務規模加上經批準的當年新增債務規模確定；二是三年置換期，2015年是地方政府債務置換工作開展的第一年，財政部提出通過三年左右的置換期，完成存量債務置換債券的發行工作；三是債務預算，國務院43號文件明確提出，要將一般債務納入一般公共預算管理、專項債務納入政府性基金預算管理。與往年按年度印發當年地方政府債券管理辦法不同，2016年12月，財政部印發《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》，對一般債務和專項債務實施預算管理制定了具體規定。

二、地方政府債券發行及置換的積極意義

（一）摸清地方政府債務規模，將地方政府債務納入了預算管理

由于舊預算法下，不允許地方政府舉債融資，借助地方政府融資平臺形成的歷史存量債務，盡管對金融危機及推動地方經濟發展發揮了積極作用，實際上卻“名不正”，且地方政府債務規模一直是未知數。經過五年多的財政部代發地方債試點，繼新預算法施行后，地方政府存量債務置換工作拉開序幕。以經審計署審計確定的2013年政府性債務審計結果為依據，通過發行地方政府置換債券置換存量債務，實現了地方政府債務規模由隱性向顯性的轉變。

（二）減輕了地方政府債務還本付息壓力

一方面，通過地方政府融資平臺舉借的債務普遍利率較高，債務置換降低了地方政府債務整體利息支出負擔。公開資料顯示，地方政府債務利率大多在7%以上，部分項目利息甚至高達20%以上，平均成本在10%左右，以2015年置換的債券規模計算，被置換的存量債務成本從平均10%降至3.5%左右，預計將為地方每年節省利息2000億元。另一方面，債券置換通過債務展期的方式減少了當期還本壓力，置換債券無法直接增加地方政府投資規模，但在目前經濟下行、地方財政減收、土地出讓收入減少等情況下，以債務置換的方式為地方騰出資金發展重點項目創造了有利條件。如根據全國地方政府債務統計數據顯示，2015年我國地方政府應到期債務3.1萬億元，經過債務置換，當年實際僅發生地方政府債務還本支出大大減少。

三、地方政府債券發行及置換中存在的問題

（一）地方債還本付息預算不足

2009年重啟地方債發行后，各地多以土地出讓收入作為地方債還本付息來源或擔保。2011年以來，我國政府財政收入增速放緩，宏觀調控效應不斷顯現，房地產市場不確定性因素增加，而土地市場本身具有不確定性和波動性，土地出讓收入對地方政府財政收入所占貢獻的不可預測性加劇了地方債還本付息風險凸顯。地方債置換主要是將原政府負有償還責任的地方政府債務置換成地方政府債券，這一過程雖然轉變了地方政府債務的形式和期限，但是沒有改變地方債務的規模以及償債主體，地方政府債務規模仍然較大，地方政府今后三至十年的還本壓力不減反增。而當前地方政府置換債券大規模持續推進，容易造成地方政府債務可以一再通過置換的方式展期的錯覺，對地方政府當前債務制定還本付息預算形成負向激勵。

（二）實行地方政府存量債務置換后，地方政府融資平臺的借債功能被剝離，需加快推動地方政府融資平臺清理或轉型

2014年，國務院《關于加強地方政府債務管理的意見》提出：要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。2015年，國務院辦公廳《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見通知》對地方政府融資平臺公司在建項目后續融資做出了具體規定。地方政府融資平臺公司過去是地方政府融資的主要渠道，同時，由于平臺公司沒有如普通公司開展具體的業務經營，平臺公司同時也長期依賴地方政府“供血”。一旦平臺公司政府融資只能被剝離，意味著平臺公司失去政府隱性擔保，融資能力被進一步削弱，而平臺公司本身的盈利能力匱乏、持續經營能力有限，缺乏獨立經營、自負盈虧的能力。目前，地方政府債券發行及置換各項工作持續推進，但推動融資平臺清理或轉型工作步伐緩慢，地方政府融資平臺退出或轉型亟待實質性進展。

（三）債務置換標準及口徑不夠明確，缺乏公開透明的操作

根據公開資料顯示，地方政府存量債務置換規模初步以2013年經審計認定的債務確定，正式開展債務置換前，財政部門組織全國各級地方政府進行了全面的債務規模的甄別與確認。但在實踐中，一方面，歷史存量債務的甄別缺乏統一具體的口徑，由于清理上報時間倉促，信息不完全對稱，各級財政對地方政府對債務的統計存在一定差別。另一方面，新增債券主要為滿足新設項目建設資金需要，在新政的債務管理模式下，新增債券發行額度的獲得與下達，直接決定了各級政府當年債務融資規模，由于地方政府債務總規模實行限額管理，新增債券額度在各省之間、省內各地市及各縣區之間沒有具體的分配規則，而各地基礎設施建設發展情況不一，政府投融資項目立項情況不一，容易形成地方財力越雄厚地區分配的多，地方財力不足地區反而分配的額度少的情況。

（四）地方債發行市場化程度不高

一是地方政府信用評級無法真實反映地方政府間的差異。對地方政府進行信用評級，主要目的是要通過市場機制來約束地方政府發債行為，但是目前全國各省級政府的地方債信用評級都為最高級，信用評級流于形式，不能真實反映地區間的差異，如地方政府財力富余地區與財力短缺地區信用評級無差異，地方政府債務率和債務規模相對較高地區與債務率和債務規模較低地區信用評級也沒有差異，無法真正發揮信用評級對地方政府舉債的約束作用。二是地方債發行過程中人為因素較多。由于地方政府置換債券的發行與置換短期內影響了商業銀行的經營效益，在三年置換期要求下，部分未到期的高息債務被置換成公開發行的低息債券，商業銀行的積極性普遍不高，為了保障地方政府債券順利發行并置換，部分地方政府采取非市場化手段將債券置換與銀行經營利益掛鉤，實際上是半強制方式干預債券置換過程。三是地方政府債券發行利率相對國債利率來說偏低，與地方政府實際信譽及償債能力不匹配。由于地方政府債券尚未形成完全市場化的價格決定機制，公開發行的地方債票面利率與國債利率接近，部分地方甚至出現地方債票面率低于國債利率的情況，無法真實反映各地方的財政實力、經濟發展潛力以及償債能力的差異。

四、相關建議

（一）建立健全地方債還本付息預算管理

探索地方政府債務償還機制，將地方政府債務管理納入政府績效考核體系，實行履職審計與地方政府新增債務規模、存量債務壓縮規模掛鉤，鼓勵積極化解存量債務，防范地方政府債務風險。

（二）完善地方政府融資平臺轉型退出機制

一是對平臺公司歷史及新增債務進行清理和管控，對平臺公司經營績效實施考核，對具有轉型資質的地方政府融資平臺按照市場化的要求改善平臺公司內部管理和風險控制機制，探索平臺公司轉型道路。二是充分利用地方政府通過債務置換化解歷史債務風險所創造的緩沖期，深化財政體制改革，加快推進地方政府資產負債表管理、全口徑預算管理以及政府預算的公開透明等。厘清地方政府與融資平臺的界限，逐步建立地方政府債券與PPP模式相結合的地方政府融資體系。

（三）提前做好地方債發行計劃，推動地方政府債券額度分配公開透明

一是統籌安排全年置換債券、新增債券發行計劃，參照國債發行管理做法，在年初制訂全年的債券發行規模，明確債券發行時間，同時避免因地方債發行時間過于集中對債券市場形成沖擊。二是建立科學的新增債券額度分配機制，新增債券額度分配應適當向經濟不發達地區傾斜，以協調區域發展、區域投資不平衡現狀。

（四）完善地方政府信用評級機制，促進地方債市場化發行及流通

一是完善對地方政府的信用評級機制，細化地方政府債評級具體內容及打分體系，增強信用評級的指導性和可操作性，避免出現經濟發達地區與經濟不發達地區、負債率高于負債率低地區信用評級無差異的不合理狀況，構建差別化的地方政府信用級別，真正發揮市場信用評級機制對地方政府舉債融資約束與監督作用。二是推動地方債券在二級市場的交易流通，促進地方債市場化的發行與流通，如借助本地投資者熟悉當地經濟發展情況的優勢，通過資產證券化和信托等形式，鼓勵更多的當地投資者持有本地政府債券，為地方政府債券發行及流通打造良性循環空間。

參考文獻：

[1]關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明.

[2]國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）.

[3]地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法（財預〔2014〕351號）.

[4]關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知（國辦發〔2015〕40號）.

[5]國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發〔2014〕45號）.

（作者單位：歐陽能 江門市廣播電視大學；趙哲 中國人民銀行江門市中心支行）