PPP合同條件下避免城市道路過度設計的若干措施

權君

（深圳市住房和建設局，廣東深圳518000）

PPP合同條件下避免城市道路過度設計的若干措施

權君

（深圳市住房和建設局，廣東深圳518000）

針對PPP模式下控制城市道路的建設投資進行了淺析，并結合作者多年的PPP管理工作經驗，提出避免城市道路過度設計的若干措施。

政府和社會資本合作；城市道路；過度設計；控制措施

0 引言

近年來，隨著國民經濟的快速發展，城市人口急劇增加，城市化進程不斷加劇，進而帶來了巨大基礎設施建設需求，緊縮的地方財政對于持續上漲的城市公共需求來說無異于杯水車薪。政府難以滿足城市日益增長的公共需求，同時單純依靠政府投資刺激經濟的手段更使得財政資金捉襟見肘。為了緩解地方財政壓力，促進地方經濟繁榮，我國政府在公用基礎建設領域引進了PPP模式[1-5]。

PPP模式（P ub l ic-P r i v a te-P a r t n e r shi p）是一種新的融資模式，該模式鼓勵民間資本流入參與國家重要領域的發展建設，提供給企業更多的發展機會和空間，盤活民間資本，激發市場的活力，提供多元的經濟活力體，從而推動地方企業自主發展，促進地方經濟繁榮。PPP打破了以往只依靠地方財政來解決地方建設的問題，有效緩解地方財政壓力，更好的為地方基礎設施建設提供了融資渠道，在解決中小企業融資的基礎上，也為城市基礎設施建設的事業提供鮮活的血液和強勁的動力[6-10]。但隨著PPP融資模式在城市基建領域的逐步應用，筆者發現存在一些尚待解決的問題，為此，筆者作為政府建設部門負責人，對多年來從事PPP項目管理和道路建設管理工作的進行梳理，總結出一些經驗做法，供同行參考。

1 PPP合同條件下EPC模式存在的問題及對策

1.1 存在的問題

PPP合同條件下，建設模式一般為E P C總承包模式，政府作為發包方，將設計與施工任務一起發包給社會投資方。這種模式存在很大弊病：PPP項目的社會投資方同時掌握設計和施工的主導權，比傳統的設計、施工各自單獨發包的模式相比，更容易在設計中抬高設計標準、過度設計、提高工程投資額，并在施工中偷工減料，從而謀取超額不當利益。與傳統建設模式相比，“PPP+E P C”模式給政府相關部門提出了更大的挑戰。

1.2 PPP合同條件下避免城市道路過度設計的若干對策

1.2.1 改革設計服務的計費方法

傳統的設計服務計費方式是與工程投資額掛鉤的，投資越大則設計費越高。因此，設計單位從利益趨動上講，是樂于見到所設計的工程投資額提高的。在PPP合同條件下，政府一般采用E P C發包方式，PPP項目中標人有權自主委托設計和施工單位，設計單位和施工單位往往為一家人或關聯企業，因此，設計單位蓄意抬高工程投資的動機就更加明顯。在這種情況下，政府工作人員必須做到“又紅又專”，同時可以改革設計服務的計費方法，即不再與投資額掛鉤，而改為按道路性質（公路、城市道路，城市道路中的快速路、主干道、次干路、支路）、車道數（雙八、雙六、雙四、雙二等）等情況，按設計公里數進行計費，計費標準可按當地歷年經驗數據得出各方可以接受的數值。

1.2.2 遵循限額設計原則

在保證安全使用功能的前提下，嚴格執行“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算”的限額設計理念，從而控制工程造價，避免過度設計。

1.2.3 規劃引領，但不盲從規劃

貫徹“以人為本、公交優先”和“小街區、路網大密度和小尺寸”等設計理念，在車道寬度和交叉口設置等方面既要保證行車安全，又要方便行人通過。

在總體規劃、市政詳規、綜合交通規劃等有關規劃的指導下，按照規劃確定的道路類別、級別、紅線寬度、橫斷面類型、地面控制標高、地上桿線與地下管線布置等進行設計。設計時，應對規劃中不合理的地方提出優化意見。若因設計方案優化確需調整規劃內容時，應及時與規劃管理部門協調，取得其批準或認可意見，確保設計符合相關規劃要求。

1.2.4 從造價控制的關鍵環節入手，嚴格控制工程造價

為詳細闡述該問題，本文擬從城市道路建設過程中的軟基處理、道路護坡設計、溝槽開挖設計及橋梁設計等四個方面進行分析，具體如下：

（1）軟基處理。設計單位根據規范要求進行軟基處理設計時，一般采用以下做法：當軟土層淺且厚度小于3.0 m時，采用采用翻挖回填（或同時摻加水泥處理）、換填碾壓法、拋石擠淤法等處理方法，且將軟土層全部換填；當軟土層厚大于3.0 m時，如工期緊而無法采用排水固結法，或因靠近居民區而無法使用強夯法時，就須采用砂石樁、攪拌樁（粉噴樁）等復合地基處理方法。從符合規范的角度來講，這樣設計是無可厚非的。但根據我們的實踐經驗，全部換填的設計是比較保守的，另外復合地基的處理方法可能因安全問題而難以實施。

為了解決上述問題，我們在一些高速公路、市政道路中采用了“軟基處理硬殼層”的做法，經多年實踐證明是行之有效的：

a.當軟土層淺且厚度小于3.0 m時，根據應力作用原理，路面荷載的應力作用一般只影響到地面以下1.5 m左右，因此當軟土深度超過1.5 m時，全部換填是意義不大的，這時可采用淺層換填碾壓法，按最小值控制換填厚度,一般不宜超過1.5m。具體做法是：換填厚度按1.5 m控制，軟土含水量小于30%時，換填材料采用0.6 m厚毛石+0.9 m好土；軟土含水量大于30%時，換填材料采用0.9 m厚毛石+0.6 m好土。

b.當軟土層厚大于3.0 m時，如果攪拌樁施工區域上方有高壓電線，致使機械無法在高壓電線下方施工，為了保障安全，可在實測高壓線水平投影大于8 m范圍內的原攪拌樁處理區域改為采用換填處理。這樣做，既保證安全又節省了造價。

具體做法如下：

高壓線投影下方原攪拌樁區域改換填；

換填區域深度1.5 m，自下往上分別為0.6 m片石，0.9 m砂性土；

在樁頂及換填頂面設置0.6 m級配碎石墊層，并在墊層頂面滿鋪土工格柵；

級配碎石墊層向上每0.8 m填土在中分帶右側處理區域鋪滿土工格柵并延伸至中央綠化帶內1 m，共設置2層。

（2）道路護坡設計。道路護坡設計應綜合考慮道路沿線用地開發時序、用地條件等因素，分別按臨時邊坡、永久邊坡進行設計：

a.對道路建設后會短期內周邊開發造成護坡廢除的，在保證安全、用地條件允許時，宜按放坡開挖設置臨時邊坡支護進行設計，并盡量采用較大坡率處理高差，以植草護坡或掛三維網植草護坡等生態護坡為主，使道路景觀與周邊環境協調一致，避免造成投資浪費。

b.對沿線地塊未納入開發范圍或開發計劃存在較大不確定性，道路建設后不會因為短期開發造成護坡廢除的，應按永久護坡進行設計，根據邊坡的土質或石質狀況，選擇合理、安全的護坡形式，土質護坡可采用掛三維網植草或骨架灌木混合植被，軟質巖護坡可采用土工格室植草護坡或骨架護坡，硬質巖護坡可采用錨桿掛柔性防護網。

有一點需強調的是，應盡量避免使用錨桿混凝土框架護坡，而改用其他相對經濟、又可保證安全的護坡形式，原因有兩個：一是設計保守、造價很高，性價比差，二是對于土質松散、夾雜孤石的邊坡，采用這種護坡起不到理論上的作用。

（3）溝槽開挖方案設計。當管道埋設位于道路路基處理范圍內時，宜與道路路基處理一并考慮。溝槽開挖時，一般采用放坡大開挖排水溝加集水井的施工方法，在經濟合理條件下盡量減少鋼板樁支護，當有房屋、電塔、管線等影響放坡開挖時，或管道埋深較深需編制專項方案時，可采用支護開挖方式。盡量減少鋼板樁支護。

（4）橋梁結構設計。一般要求如下：

a.橋梁設計應考慮施工可實施性，優先選用預制構件，結構型式盡量模數化、標準化。

b.上部結構優先采用先簡支后連續的預應力小箱梁結構，慎用空心板，以確保橋梁結構安全和使用壽命。

1.2.5 重視其他容易忽略的環節，進一步提升造價控制水平

（1）按近、遠期結合的原則進行設計。根據開發建設的實際情況，按近、遠期結合的原則，從排水設計、管線埋設、交叉口設計、交通監控、路面層施工時序等方面，對設計方案進行優選，并合理安排建設時序，既要保證規劃落實到位，又要避免投資浪費。比如，除“主干道—主干道”交叉或交通量大的主要路口外，其余路口的交通監控宜預留，待今后統一實施，這是因為：我們在實踐中，經常遇到預留的路口經過若干年后，新修道路根本無法與之對接，造成很大浪費，還不如早期不預留。

（2）綠化設計。綠化設計并不是造價越高越好、密度越大越好，要注意以下幾個方面：

a.綠化設計應滿足喬木胸徑大小適宜、地被密度合理的原則，地被密度宜控制在25～36株/m2的范圍內喬木間距一般為5～8 m。

b.在道路車輛掉頭區域、車輛匯流區域、交通島等交通復雜地段，視距保障范圍內的綠化種植要保證通透，宜采用灌木、地被植物復層種植。

（3）道路橫斷面設計。道路橫斷面應在滿足使用功能的前提下，結合我區實際情況本著節約投資、減少拆遷的原則，宜取規范下限值（較小值）確定橫斷面尺寸及形式。支路一般采用雙向兩車道、次干路一般采用雙向四車道、主干路一般采用雙向六車道，城市次干路及支路的小客車專用車道寬度宜取3.25m（在特別擁堵路段，甚至可減少為3 m）,通行公交車等大型車輛或混行車道宜取3.5 m。

（4）道路交叉口設計。相關要求如下：

a.交叉口轉彎半徑宜按規范最低標準設置。

b.主干路-主干路交叉口做加寬渠化，設置安全島;主干路-次干路做加寬渠化，不設安全島;其它交叉口一律不做加寬渠化，不設安全島。

c.關于道路交叉及出入口設計，對于方案不確定的規劃路口，應結合實際情況采取開口預留或不作預留設計；對于存在現狀道路交叉或規劃路口建成后能發揮作用的，應進行交叉口設計。

d.路面基層、底基層材料、瀝青混凝土混合料宜采用集中廠拌方式，運輸距離宜根據實際情況作出規定。

e.各種管材應根據本地區的情況作出比選，選擇性價比較高或經濟型的管材，從而降低道路的全生命周期成本。

f.路燈設計要考慮運營節能的需要。選用節能產品，并未明顯增加道路造價，但可以顯著降低道路的全生命周期成本。

2 結語

在目前國家大力推行PPP模式的背景下，建議政府有關部門盡量避免采用“PPP+E P C”模式，原因是這種模式下的代建單位（也就是PPP項目公司）、設計單位與施工單位形成“同體化”，設計單位失去其中立性。對于已經采用這種方式發包的PPP項目，政府相關部門必須采取足夠措施、配備精兵強將，著重抓好設計關，從源頭上控制工程投資。

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[2]賈雨衡.市政道路PPP項目中私營部門的風險與收益研究[D].北京:北京林業大學,2016.

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[10]黃騰,柯永建,李湛堪,等.中外PPP模式的政府管理比較分析[J].項目管理術,2009(01):9-13.

U415.1

B

1009-7716（2017）06-0233-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.06.070

2017-03-29

權君（1970-），男，江蘇灌云人，工程師，從事住房建設和城市道路管理工作。