基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)臒o(wú)錫實(shí)踐

吳 軍 申 強(qiáng)/江蘇省無(wú)錫市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站

基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)臒o(wú)錫實(shí)踐

吳 軍 申 強(qiáng)/江蘇省無(wú)錫市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站

生態(tài)補(bǔ)償是指政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制區(qū)域內(nèi)的有關(guān)組織和個(gè)人給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。從2014年起，江蘇省無(wú)錫市啟動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償工作，在省內(nèi)首先將除水稻田外其他基本農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，在生態(tài)補(bǔ)償方面開(kāi)展了有益嘗試。

一、做法和成效

（一）具體做法。先后制定了《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理辦法（試行）的通知》《關(guān)于下發(fā)〈無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金申報(bào)辦法（試行）〉的通知》等文件，無(wú)錫市區(qū)范圍基本農(nóng)田內(nèi)水稻田、陽(yáng)山水蜜桃種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、市屬蔬菜基地每年每畝生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為400元、300元和200元，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%，明確了基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象為村（居）民委員會(huì)和市（縣）區(qū)人民政府批準(zhǔn)可以獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。另外，生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域位于縣級(jí)市的，生態(tài)補(bǔ)償資金由縣級(jí)市人民政府承擔(dān)。按照各市（縣）擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍和提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，生態(tài)補(bǔ)償資金由市（縣）人民政府承擔(dān)的規(guī)定，江陰市因地制宜地?cái)U(kuò)大了補(bǔ)償范圍，將基本農(nóng)田中的水稻田擴(kuò)大調(diào)整為全部水稻田，將常年種植的花卉等經(jīng)濟(jì)作物納入補(bǔ)償范圍，并將補(bǔ)償資金使用與秸稈焚燒等行為掛鉤。

（二）相關(guān)成效。截至去年底，無(wú)錫市轄區(qū)內(nèi)市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共下?lián)芑巨r(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償資金7378.9萬(wàn)元，市區(qū)共有111個(gè)行政村享受到了基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償。由于這些村多為經(jīng)濟(jì)薄弱村，工業(yè)基礎(chǔ)差，基本農(nóng)田面積多，獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金極大地增加了這些村集體經(jīng)濟(jì)收入。以水稻田、陽(yáng)山水蜜桃種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、市屬蔬菜基地3個(gè)典型補(bǔ)償對(duì)象所在的東港鎮(zhèn)東南村、陽(yáng)山鎮(zhèn)桃源村、錫北鎮(zhèn)斗山村為例，2016年3個(gè)村分別得到基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償資金131萬(wàn)元、90.8萬(wàn)元、63.6萬(wàn)元，分別占當(dāng)年村級(jí)收入的比例為33.5%、40%、32.6%。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后，村（居）民委員會(huì)參與生態(tài)建設(shè)的熱情空前提高，極大地提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等上了一個(gè)新的臺(tái)階。

二、存在問(wèn)題

（一）申報(bào)時(shí)間、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制約導(dǎo)致補(bǔ)償資金使用滯后。按照相關(guān)文件要求，基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償資金的申報(bào)必須同時(shí)滿足實(shí)際種植和在基本農(nóng)田范圍內(nèi)兩個(gè)條件，即“認(rèn)作物又認(rèn)地”，導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中，受水稻種植時(shí)間影響，相關(guān)申報(bào)時(shí)間受到較大制約。由于水稻實(shí)際種植時(shí)間一般為6月中下旬，個(gè)別時(shí)間段受夏收進(jìn)度、天氣因素等影響會(huì)延遲至7月上旬，村（居）民委員會(huì)只能在7月中旬啟動(dòng)相關(guān)申報(bào)工作。加上每個(gè)田塊需要按基本農(nóng)田保護(hù)圖斑核實(shí)，在出現(xiàn)實(shí)際種植情況與圖斑不一致的情況下需要按實(shí)核減，基層工作量巨大。再加上鎮(zhèn)、區(qū)逐級(jí)核實(shí)公示以及市級(jí)抽查公示的流程，相關(guān)工作要?dú)v時(shí)3個(gè)月，市級(jí)補(bǔ)償資金才能在9月底發(fā)放到位，如果嚴(yán)格按照財(cái)政資金預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行的要求，只有3個(gè)月時(shí)間使用當(dāng)年資金，直接導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償資金使用滯后。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償類別沒(méi)有完全發(fā)揮正向?qū)蛐Ч；巨r(nóng)田內(nèi)水稻田、陽(yáng)山水蜜桃種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、市屬蔬菜基地3個(gè)不同的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接影響了基層村（居）民委員會(huì)對(duì)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的態(tài)度，尤其是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的市屬蔬菜基地，在同等條件下村（居）民委員會(huì)寧愿將土地用來(lái)發(fā)展水稻生產(chǎn)也不愿意用來(lái)發(fā)展需要外來(lái)勞力多、社會(huì)矛盾多的蔬菜基地，政策制定初期通過(guò)生產(chǎn)補(bǔ)償來(lái)正向引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷沒(méi)有得到很好地體現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)同一個(gè)產(chǎn)業(yè)而言，僅僅是因?yàn)椴皇芑鶎哟澹ň樱┟裎瘑T會(huì)掌握的土地性質(zhì)的問(wèn)題，即在不在基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)、是不是陽(yáng)山水蜜桃種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等的差別，就使完全相同的生產(chǎn)狀態(tài)在生態(tài)補(bǔ)償待遇上產(chǎn)生了截然不同的結(jié)果，使基層對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行存有不同的意見(jiàn)。

（三）永久基本農(nóng)田劃定后對(duì)生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生較大影響。按照國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部相關(guān)要求，全國(guó)范圍內(nèi)要于2017年6月30日前全面完成永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)，相關(guān)劃定工作完成后，由于永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)減少，部分地區(qū)與現(xiàn)有基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償范圍相比產(chǎn)生了較大變化。以惠山區(qū)為例，此次永久基本農(nóng)田劃定后，永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)減少了2.8萬(wàn)畝，相應(yīng)享受基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域也有減少。如惠山區(qū)玉祁街道南聯(lián)村，2016年基本農(nóng)田內(nèi)水稻種植面積1759.86畝，共享受生態(tài)補(bǔ)償資金70.3944萬(wàn)元，因原種植水稻區(qū)域全部由基本農(nóng)田劃出的原因，如按現(xiàn)有基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定無(wú)法再享受相關(guān)補(bǔ)償政策，村集體收入大幅減少。基層村（居）民委員會(huì)對(duì)因?yàn)閯澏ㄔ虍a(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償?shù)木薮笞儎?dòng)反響較大，不利于相關(guān)工作的開(kāi)展。

（四）生態(tài)補(bǔ)償資金使用沒(méi)有與生產(chǎn)行為密切掛鉤。根據(jù)《無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》相關(guān)文件規(guī)定，基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償資金直接撥付到村，用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展鎮(zhèn)、村社會(huì)公益事業(yè)和村級(jí)經(jīng)濟(jì)等，對(duì)個(gè)人的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)直接與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)且可明確計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額。從實(shí)際操作來(lái)看，由于對(duì)個(gè)人的補(bǔ)償需區(qū)人民政府批準(zhǔn)，出于各種原因，各區(qū)均沒(méi)有落實(shí)相關(guān)政策，村（居）民委員會(huì)成為基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ皇芤嬷黧w，相關(guān)生產(chǎn)者不能直接享受補(bǔ)償政策實(shí)惠，不利于調(diào)動(dòng)所有生產(chǎn)者參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的熱情，也無(wú)法將與生產(chǎn)者直接有關(guān)的生產(chǎn)行為與生態(tài)補(bǔ)償政策相掛鉤。

三、推動(dòng)基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償工作的思考

作為一項(xiàng)新生事物，基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題是完全正常的，需要在創(chuàng)新中不斷完善，做到與時(shí)俱進(jìn)，才能將這件功在當(dāng)代、利在千秋的實(shí)事辦好辦實(shí)。下階段，應(yīng)該在擴(kuò)展基本農(nóng)田補(bǔ)償范圍、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化流程、重視補(bǔ)償資金使用與生產(chǎn)者參與生態(tài)保護(hù)等方面加強(qiáng)工作力度。

（一）將基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償范圍擴(kuò)展到所有永久基本農(nóng)田。國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》指出，全面劃定永久基本農(nóng)田是推動(dòng)節(jié)約集約用地，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。耕地是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)，具有重要生態(tài)功能。從生態(tài)屏障的角度出發(fā)，應(yīng)該將永久基本農(nóng)田全域納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶壳啊赌暇┦猩鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》已經(jīng)將所有種植農(nóng)作物的耕地納入補(bǔ)償范圍。從無(wú)錫市處在太湖生態(tài)治理第一線、生態(tài)建設(shè)主陣地的特殊市情出發(fā)，綜合財(cái)力等各種因素，第一步先將所有永久基本農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，視社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況逐步擴(kuò)展到所有耕地，這樣的路徑是切實(shí)可行的。

（二）統(tǒng)一所有永久基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)，不論種植哪種作物或是因?yàn)榕R時(shí)性生態(tài)保護(hù)需求而實(shí)行的特殊形態(tài)，只要不是非農(nóng)化，不違反永久基本農(nóng)田相關(guān)法律法規(guī)，就采取“只論地而不論作物”的補(bǔ)償方式，統(tǒng)一所有永久基本農(nóng)田的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于確實(shí)有特殊需要增加生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，可以在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上另行增加。同時(shí)，守住永久基本農(nóng)田是地方各級(jí)政府的法定責(zé)任，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者擅自改變用途。永久基本農(nóng)田保護(hù)的特殊性決定了永久基本農(nóng)田的穩(wěn)定性，生態(tài)補(bǔ)償與之掛鉤后也能保持政策的相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，同時(shí)以永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為核定生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，操作簡(jiǎn)單明了，符合簡(jiǎn)政放權(quán)的大趨勢(shì)，能擴(kuò)大基層生態(tài)補(bǔ)償受益面，沖抵因永久基本農(nóng)田劃定減少面積而減少生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟焕蛩兀欣谶M(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化程序，有利于減輕基層工作壓力和矛盾，有利于提高工作積極性和生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率。

（三）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)管提升使用效益。在明確永久基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化申報(bào)流程等基礎(chǔ)上，將工作重心轉(zhuǎn)移到生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管上來(lái)，要進(jìn)一步明確相關(guān)政策，建立權(quán)責(zé)一致、標(biāo)準(zhǔn)明確、獎(jiǎng)懲分明、配套完善、公開(kāi)透明的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。要將生態(tài)補(bǔ)償受益主體與生產(chǎn)主體掛鉤，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)等方式，引導(dǎo)督促生產(chǎn)主體主動(dòng)參與“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動(dòng)，以切實(shí)的行動(dòng)落實(shí)秸稈利用、農(nóng)藥化肥減量施用、耕地地力保護(hù)提升等要求，提高生態(tài)補(bǔ)償受益主體自覺(jué)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)和責(zé)任的自覺(jué)性，真正提升生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效益。□