基本農田生態補償的無錫實踐

吳 軍 申 強/江蘇省無錫市農業技術推廣總站

基本農田生態補償的無錫實踐

吳 軍 申 強/江蘇省無錫市農業技術推廣總站

生態補償是指政府通過財政轉移支付方式，對因承擔生態環境保護責任而使經濟發展受到一定限制區域內的有關組織和個人給予補償的活動。從2014年起，江蘇省無錫市啟動了生態補償工作，在省內首先將除水稻田外其他基本農田納入生態補償范圍，在生態補償方面開展了有益嘗試。

一、做法和成效

（一）具體做法。先后制定了《市政府辦公室關于印發無錫市生態補償專項資金管理辦法（試行）的通知》《關于下發〈無錫市生態補償專項資金申報辦法（試行）〉的通知》等文件，無錫市區范圍基本農田內水稻田、陽山水蜜桃種質資源保護區、市屬蔬菜基地每年每畝生態補償補助標準分別為400元、300元和200元，由市、區兩級財政各承擔50%，明確了基本農田生態補償對象為村（居）民委員會和市（縣）區人民政府批準可以獲得生態補償的對象。另外，生態補償區域位于縣級市的，生態補償資金由縣級市人民政府承擔。按照各市（縣）擴大生態補償范圍和提高生態補償標準的，生態補償資金由市（縣）人民政府承擔的規定，江陰市因地制宜地擴大了補償范圍，將基本農田中的水稻田擴大調整為全部水稻田，將常年種植的花卉等經濟作物納入補償范圍，并將補償資金使用與秸稈焚燒等行為掛鉤。

（二）相關成效。截至去年底，無錫市轄區內市、區兩級財政共下撥基本農田生態補償資金7378.9萬元，市區共有111個行政村享受到了基本農田生態補償。由于這些村多為經濟薄弱村，工業基礎差，基本農田面積多，獲得的生態補償資金極大地增加了這些村集體經濟收入。以水稻田、陽山水蜜桃種質資源保護區、市屬蔬菜基地3個典型補償對象所在的東港鎮東南村、陽山鎮桃源村、錫北鎮斗山村為例，2016年3個村分別得到基本農田生態補償資金131萬元、90.8萬元、63.6萬元，分別占當年村級收入的比例為33.5%、40%、32.6%。生態補償實施后，村（居）民委員會參與生態建設的熱情空前提高，極大地提高了生態環境保護意識，促進了生態環境保護修復、環境基礎設施建設等上了一個新的臺階。

二、存在問題

（一）申報時間、認定標準制約導致補償資金使用滯后。按照相關文件要求，基本農田生態補償資金的申報必須同時滿足實際種植和在基本農田范圍內兩個條件，即“認作物又認地”，導致在實際操作過程中，受水稻種植時間影響，相關申報時間受到較大制約。由于水稻實際種植時間一般為6月中下旬，個別時間段受夏收進度、天氣因素等影響會延遲至7月上旬，村（居）民委員會只能在7月中旬啟動相關申報工作。加上每個田塊需要按基本農田保護圖斑核實，在出現實際種植情況與圖斑不一致的情況下需要按實核減，基層工作量巨大。再加上鎮、區逐級核實公示以及市級抽查公示的流程，相關工作要歷時3個月，市級補償資金才能在9月底發放到位，如果嚴格按照財政資金預算進度執行的要求，只有3個月時間使用當年資金，直接導致了生態補償資金使用滯后。

（二）補償標準不一致導致生態補償類別沒有完全發揮正向導向效果。基本農田內水稻田、陽山水蜜桃種質資源保護區、市屬蔬菜基地3個不同的生態補償標準直接影響了基層村（居）民委員會對發展相關產業的態度，尤其是補償標準較低的市屬蔬菜基地，在同等條件下村（居）民委員會寧愿將土地用來發展水稻生產也不愿意用來發展需要外來勞力多、社會矛盾多的蔬菜基地，政策制定初期通過生產補償來正向引導產業發展的初衷沒有得到很好地體現。同時，對同一個產業而言，僅僅是因為不受基層村（居）民委員會掌握的土地性質的問題，即在不在基本農田保護內、是不是陽山水蜜桃種質資源保護區等的差別，就使完全相同的生產狀態在生態補償待遇上產生了截然不同的結果，使基層對生態補償政策的執行存有不同的意見。

（三）永久基本農田劃定后對生態補償產生較大影響。按照國土資源部、農業部相關要求，全國范圍內要于2017年6月30日前全面完成永久基本農田劃定任務，相關劃定工作完成后，由于永久基本農田保護任務減少，部分地區與現有基本農田生態補償范圍相比產生了較大變化。以惠山區為例，此次永久基本農田劃定后，永久基本農田保護任務減少了2.8萬畝，相應享受基本農田生態補償的區域也有減少。如惠山區玉祁街道南聯村，2016年基本農田內水稻種植面積1759.86畝，共享受生態補償資金70.3944萬元，因原種植水稻區域全部由基本農田劃出的原因，如按現有基本農田生態補償標準認定無法再享受相關補償政策，村集體收入大幅減少。基層村（居）民委員會對因為劃定原因產生生態補償的巨大變動反響較大，不利于相關工作的開展。

（四）生態補償資金使用沒有與生產行為密切掛鉤。根據《無錫市生態補償專項資金管理辦法（試行）》相關文件規定，基本農田生態補償資金直接撥付到村，用于生態環境保護修復、環境基礎設施建設，發展鎮、村社會公益事業和村級經濟等，對個人的補償應當直接與生態環境保護相關且可明確計算補償標準和金額。從實際操作來看，由于對個人的補償需區人民政府批準，出于各種原因，各區均沒有落實相關政策，村（居）民委員會成為基本農田生態補償的唯一受益主體，相關生產者不能直接享受補償政策實惠，不利于調動所有生產者參與生態保護和建設的熱情，也無法將與生產者直接有關的生產行為與生態補償政策相掛鉤。

三、推動基本農田生態補償工作的思考

作為一項新生事物，基本農田生態補償機制的建立和完善是一項長期而復雜的系統工程，在試點過程中出現各種各樣的問題是完全正常的，需要在創新中不斷完善，做到與時俱進，才能將這件功在當代、利在千秋的實事辦好辦實。下階段，應該在擴展基本農田補償范圍、統一標準、簡化流程、重視補償資金使用與生產者參與生態保護等方面加強工作力度。

（一）將基本農田生態補償范圍擴展到所有永久基本農田。國土資源部、農業部《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》指出，全面劃定永久基本農田是推動節約集約用地，促進生態文明建設的重要途徑。耕地是農業生態系統的重要基礎，具有重要生態功能。從生態屏障的角度出發，應該將永久基本農田全域納入生態補償的范圍，目前《南京市生態保護補償辦法》已經將所有種植農作物的耕地納入補償范圍。從無錫市處在太湖生態治理第一線、生態建設主陣地的特殊市情出發，綜合財力等各種因素，第一步先將所有永久基本農田納入生態補償范圍，視社會經濟發展情況逐步擴展到所有耕地，這樣的路徑是切實可行的。

（二）統一所有永久基本農田生態補償標準。在永久基本農田范圍內，不論種植哪種作物或是因為臨時性生態保護需求而實行的特殊形態，只要不是非農化，不違反永久基本農田相關法律法規，就采取“只論地而不論作物”的補償方式，統一所有永久基本農田的補償標準。對于確實有特殊需要增加生態補償標準的，可以在統一標準的基礎上另行增加。同時，守住永久基本農田是地方各級政府的法定責任，永久基本農田一經劃定后，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途。永久基本農田保護的特殊性決定了永久基本農田的穩定性，生態補償與之掛鉤后也能保持政策的相對長期穩定，同時以永久基本農田保護任務為核定生態補償的依據，操作簡單明了，符合簡政放權的大趨勢，能擴大基層生態補償受益面，沖抵因永久基本農田劃定減少面積而減少生態補償的不利因素，有利于進一步明確標準簡化程序，有利于減輕基層工作壓力和矛盾，有利于提高工作積極性和生態補償資金使用效率。

（三）加強生態補償資金監管提升使用效益。在明確永久基本農田生態補償標準、簡化申報流程等基礎上，將工作重心轉移到生態補償資金的監管上來，要進一步明確相關政策，建立權責一致、標準明確、獎懲分明、配套完善、公開透明的績效考評機制。要將生態補償受益主體與生產主體掛鉤，通過經濟手段激勵等方式，引導督促生產主體主動參與“兩減六治三提升”專項行動，以切實的行動落實秸稈利用、農藥化肥減量施用、耕地地力保護提升等要求，提高生態補償受益主體自覺承擔生態補償義務和責任的自覺性，真正提升生態補償資金的使用效益。□