關于重慶市開展“城市雙修”總體規劃的幾點思考

許潔

（重慶市規劃設計研究院，重慶 400010）

關于重慶市開展“城市雙修”總體規劃的幾點思考

許潔

（重慶市規劃設計研究院，重慶 400010）

生態修復城市修補是治理“城市病”、改善人居環境的重要行動，是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要，是城市轉變發展方式的重要標志。該文根據住建部頒發的《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》的指導思想、基本原則、主要任務目標和具體工作要求，結合重慶特征和主要問題，提出重慶市開展“城市雙修”總體規劃的建議。

城市雙修；生態修復；城市修補

0 引言

2015年12月，中央城市工作會提出：“要加強城市設計，提倡城市修補，大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山”。 “城市雙修”的概念第一次被寫進了中央城市工作會議意見。2016年12月，住建部在“城市雙修”試點城市三亞召開了全國生態修復城市修補工作現場會，會議提出了 “城市雙修”的重要意義：實施城市雙修，是貫徹落實五大發展理念的需要，是推進供給側結構性改革的需要，是城市發展到一定階段的必然選擇，也是對國外城市發展經驗的充分借鑒。三亞現場會的召開，標志著全國各城市全面啟動“城市雙修”工作。

1 指導意見

2017年3月住建部頒發了《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》（以下簡稱指導意見），明確了“城市雙修”工作的指導思想、基本原則和主要任務目標，并提出了具體工作要求。指導意見中提出生態修復城市修補是治理“城市病”、改善人居環境的重要行動，是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要，是城市轉變發展方式的重要標志。要求各地將“城市雙修”作為推動供給側結構性改革的重要任務，以改善生態環境質量、補足城市基礎設施短板、提高公共服務水平為重點，轉變城市發展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓群眾在“城市雙修”中有更多獲得感。提出“政府主導，協同推進；統籌規劃，系統推進；因地制宜，分類推進；保護優先，科學推進”四項基本原則。確定工作目標：要求2017年，各城市制定“城市雙修”實施計劃，完成一批有成效、有影響的“雙修”示范項目；2020年，“城市雙修”工作初見成效，“城市病”得到有效治理。

具體指導意見如下：

（1）完善基礎工作，統籌謀劃“城市雙修”。要求開展城市生態環境和城市建設調查評估，編制城市生態修復和城市修補專項規劃，制定“城市雙修”實施計劃，統籌謀劃、有序推進“城市雙修”。

（2）修復城市生態，改善生態功能。要求尊重自然生態環境規律，落實海綿城市建設理念，采取多種方式、適宜的技術系統地修復山體、水體和廢棄地，構建完整連貫的城鄉綠地系統。

（3）修補城市功能，提升環境品質。要求填補城市設施欠賬，增加公共空間，改善出行條件，改造老舊小區。在此基礎上，保護城市歷史風貌，塑造城市時代風貌。

（4）健全保障制度，完善政策措施。要求強化組織領導，創新管理制度，積極籌措資金，加強監督考核，鼓勵公眾參與。

根據住建部的指導意見，筆者認為“城市雙修”總體規劃不是一般意義的傳統規劃，是在新型城鎮化過程中打開束縛的一把鑰匙，解決“城市病”的一劑良方。具體來說有三個轉變：一是規劃重點的轉變，由“全面規劃”轉為“聚焦重點”；二是規劃方式的轉變，由“規劃編制”轉為“落地實施”；三是規劃任務的轉變，由“規劃協調”轉為“建立機制”。

2 重慶特征

國家要求具有普適性，住建部指導意見也很明確、詳細，但如何做好重慶的“城市雙修”總體規劃，需要從城市特征和城市問題兩方面入手分析，才利于我們理清思路，找準方向。

（1）省域架構、直轄體系：重慶與其說是一個城市，不如說是一個中等省，有8.24萬km2，較浙江省10萬km2稍小，轄39個區縣，約3000萬人口，城市問題突出反映在主城9區。由此確定總體規劃應先從主城區5473 km2范圍入手，抓住主要矛盾。

（2）發展階段：重慶地處西部，直轄20年雖然取得了巨大進步，但目前仍然屬于“欠發達地區和欠發展階段”，城市新區拓展和舊城更新并重，這與北京、上海、廣州等城市完全不同，我們在規劃中尤其要注意新區建設性破壞和功能性缺失，要將新區和舊城統籌思考，互動“城市雙修”。由此確定我們的總體規劃對象為新區拓展與舊城更新并重。

（3）山水地貌：重慶是典型的山水城市，大山大水是城市的生態本底和風貌背景，也由于山水的阻隔，城市長期以來堅持有機分散，組團式發展的城市格局，在“城市雙修”總體規劃中要繼續強化對山水的保護，對城市發展邊界的控制，這是該次規劃的本底條件。

（4）歷史文化：重慶是一座有著3000年歷史、800年建市史的國家歷史文化名城，傳統巴渝、明清移民、開埠建市、抗戰陪都、西南大區五類傳統風貌在主城區內混合疊加，“城市雙修”總體規劃不僅要關注物質空間，更應傳承歷史文脈、彰顯傳統風貌，延伸規劃內涵。

（5）行政體制：重慶作為直轄市，市、區縣（自治縣）、鎮（鄉）三級行政管理體制扁平化，高效便捷，由此確定了該規劃的執行模式。

3 主要問題

生態方面主要是四山和城中山體破壞嚴重，地表裸露、植被破壞、地質災害隱患等問題仍然存在，山地景觀缺失，山體的休閑游憩功能未能有效發揮；兩江四岸消落帶生態景觀功能較弱，水質污染較嚴重，水系結構受損，生態功能不足。

城市建設方面主要是主城區路網密度不足，連通性較差，次支路網缺乏，“斷頭路”較多，交通擁堵加劇，停車供給不足；城市給水、排水、燃氣、通信、電力等市政基礎設施有待完善，污水處理設施、垃圾處理設施、公共廁所、應急避難場所等基礎設施承載能力有待提高；街道社區公共服務體系需要查缺補漏，醫療、教育、養老等城市公共服務設施有待完善；傳統風貌保護和修繕利用不足，城市歷史缺少實物傳承；現狀老舊小區中還存在環境臟亂差、建筑立面雜亂、違章搭建等現象；中心區開發強度過大，缺少公共空間；而其他諸如夜景燈飾等工作，這幾年重慶一直都在開展相應的工作不是突出問題。

4 重慶行動

近年來重慶市主城區生態環境保護建設、城市規建管工作已經開展了大量工作，城市環保、規劃、建設管理都積累了諸多方面好的政策和做法。我們理解城市雙修總體規劃不是簡單的重新再編制一個新的規劃，而是針對這幾年重慶已經編制的相關規劃，以問題為導向開展綜合評估工作，以問題和目標為導向策劃項目庫及行動計劃，擬定近遠期和試點示范項目，凸顯重慶地方特色。

4.1 與重慶已開展規劃工作的結合

近幾年重慶在逐步完善規劃管理體制機制，逐步完善違規必糾的剛性約束體系，逐步完善保障有力的基礎支撐體系。完成了城鄉總體規劃、“十三五”規劃、近期建設規劃、環保五大行動、主城區美麗山水規劃、主城區海綿城市規劃、主城區傳統風貌保護與利用規劃、主城區景觀照明規劃；正在編制的有主城區規劃全覆蓋、主城區“多規合一”試點、主城區四山游憩規劃、主城區城市更新規劃、主城區總體風貌規劃等諸多規劃；也做了不少研究，如功能疏解及延伸研究、主城區產城融合研究、主城區商業商務和居住用地細化研究、互聯網發展對城市功能布局及各類建筑影響研究等等。以上規劃研究給城市雙修總體規劃提供了堅實的支撐，住建部提出的生態修復和城市修補規劃內容在上述規劃中都有所體現，但是這些規劃又不同與雙修規劃。因此梳理并提煉各類規劃，將其轉化為城市雙修大框架下的內容，是我們現在的當務之急。

4.2 規劃重點

4.2.1 生態修復

（1）山體修復。加強四山生態涵養功能，提高四山森林覆蓋率和植被豐郁度；加強廢棄礦山的利用，消除安全隱患，推進綜合利用，提升游憩功能。對景觀、植被遭受嚴重破壞的城中山體進行生態修復，加強高速公路沿線和視線敏感區域受損山體的生態治理。

（2）水體修復。綜合整治城市黑臭水體，保障水質達標。落實海綿城市建設理念，構建河湖連通的活水系統，完善兩江四岸、主要支流、湖庫和濕地的生態功能。按照“三線一路”的原則，增強水體的休閑游憩功能。

（3）綠地系統完善。構建郊野公園、組團隔離綠帶、基礎設施防護綠帶和城市各級公園組成的城市綠地系統，強化綠地和社區的聯系，通過拆遷建綠、破硬復綠、見縫插綠等，拓展綠色空間。

（4）修復利用廢棄地。綜合運用多種適宜技術改良土壤，消除場地安全隱患；選擇種植具有吸收降解功能、適應性強的植物，恢復植被群落，重建自然生態；合理規劃利用已修復土地和廢棄設施。

4.2.2 城市修復

（1）改善出行條件。結合上位交通系列規劃打通 “斷頭路”，提高路網密度和連通性。加快公共停車場建設，多渠道增加停車設施供給，啟動“智慧停車”建設。強化公交和軌道的接駁，加強步行體系的通達性，推進山城步道和綠道的建設。

（2）填補市政公用和公共服務設施欠賬。統籌完善城市給水、排水、燃氣、通信、電力等市政基礎設施。加快老舊管網改造，逐步推進各類架空線入廊。加強污水處理設施、垃圾處理設施、公共廁所、應急避難場所建設，提高基礎設施承載能力。統籌規劃街道綜合服務中心等設施，構建“20分鐘街道公共服務圈”和“10分鐘社區生活服務圈”。

（3）保護歷史文化。深化落實《重慶市主城區傳統風貌保護與利用規劃》，大力推進歷史文化街區和傳統風貌區的建設，加強歷史文化名城名鎮保護，加強歷史建筑的保護和修繕利用，推進老舊工業區的產業調整和功能置換，老建筑改造再利用。

（4）改造老舊小區。對符合條件的老舊建筑加裝電梯、改造廚衛。通過增補、提檔升級等方式，完善社區公共服務設施，增加停車空間，改善社區照明。重點地區的老舊建筑應采取改善立面、平改坡、屋頂美化凈化等措施，優化建筑風貌。

（5）增加公共空間。控制城市改造開發強度和建筑密度，合理布局城市廣場。開展拆違改造，拓展公園綠地、城市廣場等公共空間，完善公共空間體系。加大對沿街、沿路和公園綠地周邊地區的管控規劃，避免攤販占用公共空間。

（6）塑造城市特色風貌。加強主城區城市空間形態規劃管理，加強重點地區城市設計落地，優化設計方案，強化實施指導，塑造標志性城市意象。近期重點開展商圈提檔升級建設工作，完善廣告店招、景觀燈飾、城市家具和標志標識等。加強背街小巷的環境整治，塑造尺度宜人、充滿活力的街巷空間。

責任編輯：孫蘇，李紅

Several Ideason the Overall Planning of"the Urban Double Restorations"in Chongqing

Theecological and urban restoration isan important initiativeto treat the"urban disease"and improvetheliving environment,an objectivedemand to promote supply-side structural reform and improve the urban shortcomings,as well as an important symbol of the city's development mode variation.Based on the guiding ideology,basic principles,main task objectives and specific work requirements of the Guidance on Strengthening Ecological and Urban Restorations issued by the Ministry of Housing and Urban-Rural Development,and combined with the features and the major problemsof Chongqing,thesuggestion of theoverall planning of"the Urban Double Restorations"ispresented.

"the Urban Double Restorations";ecological restoration;urban restoration

TU984

A

1671-9107（2017）10-0051-03

10.3969 ／j.issn.1671-9107.2017.10.051

2017-04-12

許潔（1977-），女，安徽蕪湖人，研究生，高級工程師，注冊規劃師，主要從事城市規劃與設計工作。