農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題

劉曉文

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的根本利益所系。在我國歷史的發(fā)展過程中，解決農(nóng)村的民生問題必須從土地入手，在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，對土地的需求逐年增加，土地征用、土地流轉(zhuǎn)糾紛增多，在一定程度上損害了農(nóng)民的土地權(quán)利。土地確權(quán)在保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益方面具有關(guān)鍵作用，黨和國家高度重視農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，在2013年一號文件和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中均提出用5年左右的時間基本完成土地確權(quán)工作。

一、進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)的必要性

土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，它的價值不言而喻。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)，社會的快速發(fā)展，對土地的需求逐年遞增。為規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，國家提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即在一定區(qū)域內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，其目的是使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。為了貫徹落實“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)市場化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)非常必要。

1.有利于實現(xiàn)土地的合理集約利用：從目前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀來看土地資源配置的不合理，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小且比較分散，不利于土地的合理利用，確權(quán)是為了更好的統(tǒng)籌，合理配置，有利于實現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局。

2.有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益：做好土地確權(quán)工作，是切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，集約節(jié)約用地的前提和基礎(chǔ)。通過調(diào)查登記對國有土地和集體土地的界線的進(jìn)行界定，能夠減少一些商業(yè)性質(zhì)的用地對農(nóng)民土地的非法征用，從而減少農(nóng)村集體土地之間的糾紛。更好的保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)：農(nóng)村土地確權(quán)是理清農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本環(huán)節(jié)，農(nóng)民和土地的關(guān)系是農(nóng)村最主要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。也是農(nóng)村穩(wěn)定快速發(fā)展的關(guān)鍵所在。

4.有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制集體所有、統(tǒng)分結(jié)合的土地制度，探索土地經(jīng)營新模式以更好地利用土地的制度安排早在黨的十七屆三中全會就已經(jīng)開始，2013年一號文件指出：要發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，形成農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)之間相互合作、優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利的新型生產(chǎn)經(jīng)營模式，十八屆三中全會提出“建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)化和用途管制前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地的平等交換，從而實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

二、農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題

土地確權(quán)是以法律的形式明確農(nóng)村土地承包權(quán)在承包期內(nèi)的各項權(quán)能，并作為一項重要內(nèi)容體現(xiàn)在承包合同中，使農(nóng)民能夠以此作為法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益，抵制來自各方面的侵權(quán)行為。目前從我辦事處農(nóng)村土地確權(quán)工作來看，我辦事處成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)工作的開展，并將此項工作納入財政預(yù)算，確保不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡管我辦事處按照要求開展了土地確權(quán)工作，但進(jìn)展緩慢工作的積極性和主動性不高，問題集中在四個方面：

1.政府對確權(quán)工作的重要性認(rèn)識不足：農(nóng)村土地權(quán)屬經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、頒發(fā)證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定，組織實施這項工作的是鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府，農(nóng)業(yè)部門具體承辦確權(quán)工作，但在具體工作中由于政府對確權(quán)工作的重要性認(rèn)識不足，更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以確權(quán)工作難以順利開展。

2.村民和村干部對確權(quán)登記存在疑慮：一些村民認(rèn)為，進(jìn)行土地確權(quán)調(diào)查是要重新分配他們承包的土地，思想上不能配合甚至產(chǎn)生抵觸情緒，少數(shù)村干部由于對土地資源調(diào)配權(quán)的認(rèn)識不足，所以對參與確權(quán)工作不主動。

3.第二輪承包土地的地塊面積、四至、地類和空間位置地名不清。

4.土地權(quán)屬爭議較多：在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的調(diào)整和重新分配都成為村集體重要的自治資源，通過調(diào)整土地的經(jīng)營權(quán)解決由于人口增減帶來的農(nóng)村就業(yè)問題，實現(xiàn)土地的保障作用，增強(qiáng)村集體的凝聚力，但長期不變的土地政策和農(nóng)村人口的變化之間的矛盾使土地承包經(jīng)營權(quán)之間的糾紛日益增多，影響了確權(quán)工作的順利進(jìn)行。

三、進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)的原則

1.依法規(guī)范的原則：嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律政策規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

2.確保穩(wěn)定的原則：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是對原有二輪承包關(guān)系的規(guī)范和完善，不是打亂重分更不是推到重來，要在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以二輪承包合同簽訂的土地承包合同和以頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，做到原有土地承包關(guān)系不變、二輪土地承包合同的起止年限不變和不影響正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。嚴(yán)禁借機(jī)違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地。

3.確地為主的原則：堅持以確地方式確定農(nóng)戶承包權(quán)益，凡是土地已經(jīng)承包到戶的，原則上都要確權(quán)到地到戶。

4.實事求是的原則：對二輪承包以來，農(nóng)戶之間承包地互換、轉(zhuǎn)讓等因土地流轉(zhuǎn)造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變化的要及時變更；對農(nóng)戶承包地實際面積與賬證不符的要結(jié)合實際，依據(jù)有關(guān)法律政策記入賬證，實現(xiàn)“四統(tǒng)一”和“五到戶”，即：承包地面積與座落、承包合同、登記簿、證書相統(tǒng)一；承包地分配到戶、承包地邊界四至登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到戶、承包地塊圖落實到戶。

5.尊重歷史的原則：對于歷史原因造成的實際耕地面積與賬證不符的，要在登記原有承包面積的同時，按照現(xiàn)有地塊權(quán)屬范圍內(nèi)實測面積登記賬證，并取得發(fā)包方和承包方的認(rèn)可，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)各農(nóng)戶新確權(quán)的耕地面積總和不得大于集體土地所有權(quán)確認(rèn)的耕地面積。

6.民主協(xié)商的原則：要堅持以農(nóng)民群眾認(rèn)可為前提，充分尊重農(nóng)民的意愿，廣泛動員農(nóng)民積極參與，發(fā)揮民主決策作用，土地調(diào)查、丈量、確權(quán)、登記等重大事項，嚴(yán)格執(zhí)行公示制度，結(jié)果要得到農(nóng)民同意，不得替農(nóng)民做主、代農(nóng)民決策，搞強(qiáng)行推動。

四、開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的建議

1.各級政府要高度重視確權(quán)工作：一些地方政府對農(nóng)村土地資源的管理還不夠規(guī)范，尤其是在農(nóng)村社會發(fā)展中對農(nóng)民利益的保護(hù)措施不健全，損害了農(nóng)民的合法權(quán)利。地方政府應(yīng)把土地確權(quán)工作作為維護(hù)農(nóng)民利益的重點(diǎn)工作來抓，高度重視確權(quán)頒證工作，提高這項工作的責(zé)任感。

2.在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)：土地確權(quán)工作涉及到農(nóng)村各種因土地而產(chǎn)生的利益關(guān)系，為充分保障各利益主體的合法權(quán)利，確保確權(quán)工作的有序、順利進(jìn)行，各級政府需要制定和完善確定土地權(quán)屬方面的法規(guī)和政策，確定確權(quán)工作規(guī)范和流程，從而有效的推進(jìn)確權(quán)工作。

3.確定土地確權(quán)方式，有效解決土地爭議：對土地進(jìn)行確權(quán)可以采用三種方式進(jìn)行：一是：按照農(nóng)民承包土地的數(shù)量和位置進(jìn)行確權(quán)。二是：按照合理調(diào)整后的土地數(shù)量和位置進(jìn)行確權(quán)，即農(nóng)民根據(jù)自愿的原則把分散的土地互換為集中的地塊后進(jìn)行確權(quán)，使承包地較為集中連片。三是：通過集體土地整治項目確權(quán)，但不確定土地的具體位置和地界。